《環(huán)境保護(hù)稅法》與《排污費(fèi)征收管理?xiàng)l例》是否有實(shí)質(zhì)性差異？

　　《環(huán)境保護(hù)稅法》相比于《排污費(fèi)征收管理?xiàng)l例》雖并無實(shí)質(zhì)性差異，但作為黨的十八屆三中全會和立法法修改之后落實(shí)稅收法定原則第一例，為后續(xù)稅收立法積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。在堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)立法的體制前提下，將課稅權(quán)交還給最高立法機(jī)關(guān)，強(qiáng)調(diào)稅種開征、稅率設(shè)定和稅收征管基本制度等必須制定法律，其意義無論怎么強(qiáng)調(diào)都不過分。

　　走過6年立法之路、歷經(jīng)兩次審議，《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)稅法》（以下簡稱《環(huán)境保護(hù)稅法》）2016年12月25日獲全國人大常委會表決通過，將于2018年1月1日起實(shí)施。作為中央提出落實(shí)稅收法定原則要求后，最高立法機(jī)關(guān)審議通過的第一部稅法，這部法律可以作為試金石，檢驗(yàn)稅收法定的效果，為后續(xù)立法提供借鑒。

　　與《排污費(fèi)征收管理?xiàng)l例》是否有實(shí)質(zhì)性差異？

　　環(huán)境保護(hù)稅的立法思路是“費(fèi)改稅”，稅負(fù)平移。對比《環(huán)境保護(hù)稅法》和《排污費(fèi)征收管理?xiàng)l例》，在繳納主體、污染物范圍、污染物種類、排污量確定和稅額計(jì)算等問題上，兩個(gè)法案的文本雖有不同，但并無實(shí)質(zhì)性差異，更多地呈現(xiàn)為技術(shù)性調(diào)整。求證于中央主管部門先后公布的《煙葉稅法（征求意見稿）》《船舶噸稅法（征求意見稿）》《耕地占用稅法（征求意見稿）》，這個(gè)結(jié)論也是可以成立的?，F(xiàn)行15個(gè)稅收行政法規(guī)如果都遵循這一模式，只是從形式上將立法主體從國務(wù)院改為全國人大，但內(nèi)容上并無實(shí)質(zhì)性變動，是否就算達(dá)到了稅收法定的目的？從維護(hù)和促進(jìn)稅收正義的角度看，這道環(huán)節(jié)的重要性幾何？這些公眾自然而然會想到的問題，不得不回應(yīng)。

　　在現(xiàn)代社會，稅收法定原則與罪刑法定原則一樣，對維護(hù)公民權(quán)利發(fā)揮著重要的作用。后者維護(hù)公民的生命和自由權(quán)，前者維護(hù)公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)。“法定”之所以作為原則被遵從，除了立法程序更加嚴(yán)格、法律權(quán)威更高、參與度和透明度更強(qiáng)，可以防范政府侵犯公民權(quán)利之外，更重要的原因在于，立法機(jī)關(guān)通常采用代議制，由公民選舉的代表組成，在設(shè)計(jì)立法程序時(shí)，通過提案醞釀、意見征集、公民參與、專家論證和代表投票，公眾意見可以得到更好地反映。因此，在堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)立法的體制前提下，將課稅權(quán)交還給最高立法機(jī)關(guān)，強(qiáng)調(diào)稅種開征、稅率設(shè)定和稅收征管基本制度等必須制定法律，是建設(shè)法治國家的重要環(huán)節(jié)，其意義無論怎么強(qiáng)調(diào)都不過分。

　　萬丈高樓平地起。落實(shí)稅收法定原則已經(jīng)走出標(biāo)志性的一步，值得肯定和贊許。但是，必須清醒地看到，嚴(yán)格履行立法程序的環(huán)境保護(hù)稅相比排污費(fèi)仍無實(shí)質(zhì)性改變。排污費(fèi)規(guī)則難道已經(jīng)盡善盡美無須調(diào)整？顯然不是的，恐怕更多是因?yàn)楝F(xiàn)行立法主體和立法程序存在問題，導(dǎo)致與預(yù)期目標(biāo)有所偏離。按照中央部署，在2020年之前，現(xiàn)行15個(gè)稅收行政法規(guī)要上升為法律或者廢止。稅收立法可謂任務(wù)重，時(shí)間緊。目前，全國人大沒有專門的財(cái)政委員會，這一部署對其財(cái)稅立法能力是很大的挑戰(zhàn)。

　　從長遠(yuǎn)來看，“法定”本身不是目的，只是實(shí)現(xiàn)目的的手段。“法定”所追求的價(jià)值，是對國家財(cái)政權(quán)的控制，對納稅人權(quán)益的保護(hù)，以及對憲法公民權(quán)利的尊重。因此，當(dāng)形式法定實(shí)現(xiàn)后，必須進(jìn)一步考慮法律背后的實(shí)質(zhì)正義，讓稅收法定的過程真正代表納稅人意見。為了做到這一點(diǎn)，一方面有必要改進(jìn)人大代表的任職資格，讓專職代表逐漸成為常態(tài)，增加代表選舉的競爭性。另一方面，有必要完善人大本身的議事規(guī)則，賦予代表更多參與空間，而不是僅就草案投票表決。近期，可在全國人大建立財(cái)政委員會，專門起草和審查財(cái)稅議案。

　　稅收法定是否應(yīng)該保留相對靈活性？

　　面對復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會生活，要求稅法事無巨細(xì)，預(yù)見可能出現(xiàn)的各種情形，是不切實(shí)際的。尤其是課稅規(guī)則的技術(shù)性太強(qiáng)，稅收立法者基于現(xiàn)有交易形態(tài)設(shè)計(jì)規(guī)則時(shí)，必須給未來發(fā)展預(yù)留空間。稅法有必要保持一定的不確定性，給稅務(wù)執(zhí)法機(jī)關(guān)相應(yīng)的授權(quán)，使其相機(jī)處置。如美國、澳大利亞和加拿大等國，稅法規(guī)則已經(jīng)十分復(fù)雜，稅法體系已經(jīng)十分龐大，仍然免不了要通過行政立法或解釋予以補(bǔ)充。

　　依照中國立法法的規(guī)定，稅率設(shè)定、稅收征收基本制度只能制定法律，但實(shí)際立法中，仍可通過授權(quán)性條款將減免稅權(quán)賦予國務(wù)院，并允許主管機(jī)關(guān)確定具體征管規(guī)則。這一點(diǎn)在企業(yè)所得稅法中已有明顯體現(xiàn)。

　　《環(huán)境保護(hù)稅法》法律文本中也容留了大量授權(quán)性條款，讓國務(wù)院及其職能部門都有參與空間。例如，關(guān)于計(jì)稅依據(jù)的確定，該法第十條規(guī)定，“因排放污染物種類多等原因不具備監(jiān)測條件的，按照國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門規(guī)定的排污系數(shù)、物料衡算方法計(jì)算”。又如，該法賦予國務(wù)院批準(zhǔn)免稅的權(quán)力，并賦予主管機(jī)關(guān)相應(yīng)的管理權(quán)?？梢灶A(yù)料，在后續(xù)其他稅種立法中，該種做法仍將延續(xù)。只要不侵及稅收法定的核心價(jià)值，稅收法定并不排斥行政權(quán)的參與。值得警惕的是，在稅收立法時(shí)，哪些內(nèi)容可以授權(quán)行政機(jī)關(guān)處置，哪些屬于不可侵及的領(lǐng)域，應(yīng)該有基本的底線，遵循必要的標(biāo)準(zhǔn)。否則，稅收法定原則和它所堅(jiān)守的價(jià)值都可能被蠶食。