發(fā)達(dá)國家天然氣發(fā)電政策對中國的啟示

　　當(dāng)前，能源低碳、高效成為推動世界經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的首選，天然氣作為一種優(yōu)質(zhì)、低碳、高效能源當(dāng)然備受青睞。在煤、石油、天然氣三大化石能源中，天然氣含氫比例最低，熱能利用效率高，相同質(zhì)量條件下熱值最高，碳排放量僅為煤炭的一半。

　　使用天然氣發(fā)電，可提高電能生產(chǎn)效率 50%，天然氣熱電聯(lián)產(chǎn)等方案是能源高效利用的典范。天然氣作為清潔能源，是城市民用燃料、發(fā)電燃料、汽車燃料，也是合成氨和甲醇等化工產(chǎn)品的化工原料。2014 年，世界天然氣消費(fèi)總量達(dá) 3.39萬億m3，其中，居民和商業(yè)用氣量約為 7000億m3，工業(yè)燃料及原料用氣量約為 1.4萬億m3，發(fā)電用氣量約為 1.2萬億m3。20 世紀(jì) 70 年代以來，世界天然氣發(fā)電產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，發(fā)電用天然氣消費(fèi)量急劇增加。1970—1990 年發(fā)電用天然氣消費(fèi)量年均增速僅為 3.6%，1990 年以后年均增速達(dá)6.8%，2014 年全球發(fā)電用天然氣消費(fèi)量占天然氣消費(fèi)總量的 37%。1970—2014 年，全球天然氣發(fā)電量年均增速超過 5%，在總發(fā)電量中的占比由 1971 年的 10.3%提高到 2013 年的 21.8%。

　　美國、日本、韓國及歐洲部分發(fā)達(dá)國家已將天然氣作為發(fā)電的主要能源之一，而我國天然氣發(fā)電還處于起步階段。當(dāng)前制約我國天然氣發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展的因素除資源稟賦、技術(shù)裝備之外，相關(guān)政策不完善、支持力度不夠也是重要原因。系統(tǒng)分析和總結(jié)全球一些發(fā)達(dá)國家天然氣發(fā)電政策與發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，研究提出我國天然氣發(fā)電政策建議，對有效降低碳排放和改善大氣環(huán)境、加快我國天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推動能源結(jié)構(gòu)調(diào)整等將具有重要意義。

　　1發(fā)達(dá)國家天然氣發(fā)電產(chǎn)業(yè)情況

　　1.1主要國家天然氣發(fā)電情況

　　1.1.1美國

　　美國天然氣發(fā)電主要經(jīng)歷了兩個重要時期：第一階段，天然氣應(yīng)用管制時期。1978 年，為確保居民用戶用氣供應(yīng)，議會制定了《發(fā)電廠和工業(yè)燃料使用法案》(The Power Plants and Industrial Fuel Use Act)。該法案禁止在新的工業(yè)鍋爐和電廠中使用石油天然氣，導(dǎo)致 20 世紀(jì) 80 年代天然氣需求大幅下降，市場也轉(zhuǎn)為多年供大于求態(tài)勢。1987 年，政府廢除了這些限制使用天然氣燃料的相關(guān)法案條款，從而推動了美國天然氣發(fā)電進(jìn)入快速發(fā)展階段。此外，90 年代天然氣價(jià)格較低，也是推動燃?xì)獍l(fā)電機(jī)組快速建設(shè)的一個重要原因。

　　1998 年，美國天然氣發(fā)電用氣量超過居民用氣，所占比重達(dá) 20.6%，成為天然氣消費(fèi)第二大領(lǐng)域。21 世紀(jì)初，受氣價(jià)逐步走高影響，燃?xì)獍l(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度放緩，但天然氣裝機(jī)容量仍持續(xù)增加，并高于其他燃料增長。第二階段，頁巖氣革命。隨著水平井與壓裂技術(shù)水平不斷進(jìn)步，近 10 年美國頁巖氣田得到了大規(guī)模經(jīng)濟(jì)性開采，推動了天然氣供應(yīng)大幅增長、價(jià)格大幅下降，進(jìn)而促使天然氣發(fā)電成本大幅降低，加之天然氣發(fā)電站比燃煤發(fā)電建造更為容易、成本更低以及污染排放更少等因素，天然氣發(fā)電比重大幅增加，由 1990 年的 11% 左右提升到 2000 年的 16%，進(jìn)而提升到 2010 年的 23.9%。形成了天然氣替代煤炭的態(tài)勢，煤炭發(fā)電比例由 2000 年的52% 下降到 2013 年的 39%。

　　1.1.2日本

　　由于地理位置屬于島嶼，日本無法從周邊國家獲取電力，只能依靠本土發(fā)電。第二次世界大戰(zhàn)前，日本政府對電力公司實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理。1931 年，日本政府頒布《電氣事業(yè)改正法》，隨后成立電力委員會及電力聯(lián)盟，加強(qiáng)對電力行業(yè)的管制;1942 年，基本形成了由日本發(fā)送電公司負(fù)責(zé)發(fā)電，北海道、東北、關(guān)東、中部等 9 家公司分區(qū)域負(fù)責(zé)配電業(yè)務(wù)。第二次世界大戰(zhàn)后，日本經(jīng)濟(jì)重建受到電力供給短缺制約，開始放松電力行業(yè)管制，著力進(jìn)行市場化改革。特別是兩次“石油危機(jī)”，促使日本政府出臺了《發(fā)電用地周邊整備法》、《電源開發(fā)促進(jìn)稅法》和《電源開發(fā)促進(jìn)對策特別會計(jì)法》，推動了電力行業(yè)快速發(fā)展，并通過建設(shè)核電站減少對石油的依賴。石油發(fā)電的總發(fā)電量占比由 1980 年的 46% 降至 2013 年的 15%，天然氣和煤炭的總發(fā)電量所占比重得到提升，天然氣發(fā)電量占總發(fā)電量的比例由 1980 年的 15% 升至 2013 年的 43%，煤炭發(fā)電占比也由 1980 年的 5% 升至 2013 年的 30%。

　　為保持電力供給和消費(fèi)穩(wěn)定，日本政府大力補(bǔ)貼太陽能發(fā)電等新能源接入電力體系，優(yōu)化發(fā)電結(jié)構(gòu)，在電力行業(yè)批發(fā)、消費(fèi)等環(huán)節(jié)不斷引入競爭機(jī)制，逐步形成了目前由 10 家電力公司為主、獨(dú)立發(fā)電商為輔的發(fā)輸配電結(jié)構(gòu)。日本天然氣資源匱乏，發(fā)電用天然氣主要來源于進(jìn)口 LNG。1970 年，日本東京電力公司、東京煤氣公司聯(lián)合從美國阿拉斯加進(jìn)口 LNG 用于南橫濱電廠 1-2 號機(jī)組發(fā)電。此后天然氣電廠在日本得到快速發(fā)展，大型發(fā)電企業(yè)積極建設(shè) LNG 電站。截至 2014年，日本 LNG 發(fā)電裝機(jī)容量占總發(fā)電裝機(jī)容量的 65%以上。

　　1.1.3英國

　　20 世紀(jì) 70 年代，隨著英國大陸架天然氣產(chǎn)量迅猛增長，天然氣消費(fèi)量迅速提高，天然氣一次能源消費(fèi)占比由 1970 年的 5% 升至 1990 年的 25%。90 年代，英國電力市場私有化改革，推動天然氣快速發(fā)展，2000 年天然氣的一次能源消費(fèi)占比提升至 41%;天然氣發(fā)電份額也相應(yīng)大幅上升，占比由 1990 年的 1.1%升至 2000 年的 29.4%。2000—2010 年，天然氣消費(fèi)份額相對穩(wěn)定，2010 年天然氣的一次能源消費(fèi)占比約為43%。2010 年后，受英國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、能源效率提升，以及經(jīng)濟(jì)下滑、煤電和可再生能源競爭等影響，天然氣消費(fèi)量明顯下滑，一次能源消費(fèi)占比降至 2014 年的32%。與天然氣行業(yè)發(fā)展趨勢相一致，英國天然氣發(fā)電起步于 60 年代，當(dāng)時裝機(jī)容量比例很低，不足 0.2%;70 年代前半期天然氣發(fā)電發(fā)展較快，1974 年發(fā)電份額已接近 8%，但由于 1973 年第二次石油危機(jī)已影響歐洲能源安全，1975 年歐盟委員會發(fā)布指令限制天然氣發(fā)電，造成 80 年代該產(chǎn)業(yè) 10 年停滯不前;90 年代，隨著英國競爭性電力市場改革的開啟和燃?xì)?mdash;蒸汽聯(lián)合循環(huán)發(fā)電技術(shù)的成熟，天然氣發(fā)電迅速發(fā)展，2014年天然氣發(fā)電裝機(jī)容量為 3378.4萬k W，占全國總裝機(jī)容量的 39.75%。

　　1.1.4俄羅斯

　　俄羅斯天然氣資源非常豐富，2013 年全俄天然氣探明儲量為 48.8萬億m3，世界排名第一。多年來，天然氣工業(yè)是俄羅斯國民經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)，天然氣也一直是發(fā)電用主要能源，天然氣發(fā)電量占總發(fā)電量一半以上。2014 年，俄羅斯天然氣發(fā)電量達(dá)5065億k W˙h，占總發(fā)電量的 47.6%，其次分別是煤電、水電、核電和油電。

　　1.2發(fā)達(dá)國家天然氣發(fā)電特點(diǎn)

　　美國、日本及歐洲部分發(fā)達(dá)國家天然氣發(fā)電遠(yuǎn)高于世界平均水平，各國驅(qū)動發(fā)展的因素有不同。

　　1.2.1歐美國家主要是由需求拉動

　　歐美國家天然氣發(fā)電進(jìn)入市場之前，天然氣工業(yè)已經(jīng)歷較長時間發(fā)展，管網(wǎng)系統(tǒng)發(fā)達(dá)，市場機(jī)制較為完善。20 世紀(jì) 90 年代，由于燃?xì)?mdash;蒸汽聯(lián)合循環(huán)機(jī)組比其他發(fā)電方式更具競爭力，有力促進(jìn)了天然氣發(fā)電產(chǎn)業(yè)規(guī)?？焖僭黾印?1 世紀(jì)以來，美國頁巖氣革命增加了天然氣供應(yīng)量，天然氣價(jià)格更具競爭力，進(jìn)而推動天然氣發(fā)電量不斷上漲。目前天然氣已成為美國最重要電力供應(yīng)來源之一，2014 年美國天然氣發(fā)電量比2000 年翻了一番，2015 年 4 月天然氣發(fā)電量首次超過燃煤發(fā)電量，占比達(dá) 31%。歐洲天然氣發(fā)電量占比基本維持在 20% ～ 30% 水平，其中英國占比高達(dá) 1/3。

　　1.2.2東北亞國家主要由供應(yīng)推動

　　由于天然氣資源匱乏，日本天然氣市場發(fā)展主要依靠進(jìn)口 LNG，天然氣發(fā)電產(chǎn)業(yè)不僅推動了 LNG 接收站和管網(wǎng)設(shè)施的建設(shè)與發(fā)展，也帶動并滿足了民用、商業(yè)用氣需求。當(dāng)今日本 70% 的天然氣用于發(fā)電，天然氣發(fā)電量占比達(dá) 40.5%。韓國起初進(jìn)口的天然氣主要用于發(fā)電，后來隨著民用和商用氣量增加以及核電發(fā)電量上升，天然氣發(fā)電量占比下降到 2014 年的 24.2%。

　　2發(fā)達(dá)國家天然氣發(fā)電政策及比較

　　為推動天然氣發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展，美國、日本和英國等國均出臺了一系列法規(guī)政策。

　　2.1主要發(fā)達(dá)國家天然氣發(fā)電政策

　　2.1.1美國

　　美國天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策主要體現(xiàn)在供給側(cè)方面，如 1989 年美國國會頒布《天然氣井口價(jià)格解除管制法》(Natural gas wellhead price deregulation act)、1992 年聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(FERC)頒布 636 號法令、2005年頒布《能源政策法案》(Energy policy act of 2005)等，都促進(jìn)了頁巖氣開發(fā)，增加了天然氣供應(yīng);2011 年制修訂的《跨州大氣污染法》(Cross state air pollution law)、《聯(lián)邦清潔能源標(biāo)準(zhǔn)》(Federal clean energy standard)等法規(guī)政策，促使老舊煤電廠淘汰、天然氣發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展，使天然氣成為最重要的發(fā)電能源。美國天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展主要政策如下：

　　(1)1938 年《 天然氣法》(Natural gas act of 1938)：設(shè)立跨州管道的聯(lián)邦管理機(jī)構(gòu)，授予其設(shè)定“公正與合理”價(jià)格的權(quán)力，同時對公司尋求跨州管道建設(shè)與運(yùn)行的流程進(jìn)行了規(guī)定。

　　(2)1954年菲利普斯決議：美國最高法院決定，《天然氣法》應(yīng)該包括對天然氣州級管道和井口價(jià)格的監(jiān)管，并由國會授權(quán)聯(lián)邦電力委員會(FPC，F(xiàn)ERC 前身)設(shè)定州際井口價(jià)格。

　　(3)1978 年《電廠與工業(yè)燃料使用法案》(Power plant and industrial fuel use act)：為了解決天然氣供給短缺，嚴(yán)禁在新工業(yè)鍋爐和新電廠使用天然氣，以確保居民用戶的天然氣供應(yīng)。

　　(4)1989 年《天然氣井口價(jià)格解除管制法》：取消所有對天然氣井口價(jià)格的控制，從1993年1月1日起，允許井口價(jià)格由市場定價(jià)，引入自由競爭。

　　(5)1992 年聯(lián)邦能源管理委員會 636 號法令：強(qiáng)制性要求所有管道公司提供公開準(zhǔn)入服務(wù)，將天然氣銷售與輸送分離，用戶可自由選擇供應(yīng)商及管道輸送服務(wù)商，推動天然氣州際管道公司重組，政府解除天然氣行業(yè)管制。

　　(6)2004 年《能源法案》：10 年內(nèi)政府每年投資 4500 萬美元用于包括頁巖氣在內(nèi)的非常規(guī)天然氣研發(fā)。

　　(7)《2005 年能源政策法案》：免除天然氣開采過程中因使用水力壓裂而容易受到《清潔能源法案》(American clean energy and security)、《清潔水法案》(Clean water act)、《安全飲用水法案》(Safe drinking water act)，以及更為廣泛的《綜合環(huán)境響應(yīng)、補(bǔ)償和責(zé)任法案》(Comprehensive environmental response, compensation and liability act) 的約束條款。同時，對油氣生產(chǎn)和增采實(shí)行稅收刺激，規(guī)定 2006 年投入運(yùn)營的生產(chǎn)非常規(guī)能源的油氣井可在 2006—2010 年獲得每桶油當(dāng)量 3 美元的補(bǔ)貼。

　　(8)2011 年以來，修訂的《跨州大氣污染法》、《有害空氣污染物國家排放標(biāo)準(zhǔn)》(National emission standards for hazardous air pollution)和《大氣清潔法案》(Clean air act)：嚴(yán)格汞、二氧化硫、碳氧化物等污染物排放限制，對現(xiàn)有發(fā)電站的碳排放進(jìn)行管制，促使老舊煤電廠淘汰。

　　2.1.2日本

　　日本從法律法規(guī)、產(chǎn)業(yè)政策、稅收政策、融資政策等多方面支持天然氣發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展，特別是靈活多樣的定價(jià)政策保障了在天然氣發(fā)電產(chǎn)業(yè)初期的盈利水平;實(shí)施天然氣在能源類中稅價(jià)比最低、熱電聯(lián)產(chǎn)等相關(guān)優(yōu)惠政策，形成了天然氣發(fā)電與煤電、油電的合理比價(jià)關(guān)系;通過對外簽訂《亞洲地區(qū)反海盜及武裝劫船合作協(xié)定》，以及《國民保護(hù)法案》等 7 項(xiàng)與“有事法制”相關(guān)的法案，建立情報(bào)交換中心等舉措，全面保護(hù)天然氣發(fā)電企業(yè)的投資和經(jīng)營安全。

　　2.1.3英國

　　英國充分運(yùn)用市場化機(jī)制與手段，通過推進(jìn)天然氣和電力市場化改革、消除天然氣發(fā)電投資壁壘、加強(qiáng)天然氣發(fā)電技術(shù)研發(fā)應(yīng)用等舉措，保障天然氣迅速增長、平穩(wěn)供給，使天然氣發(fā)電產(chǎn)業(yè)在電力市場具備競爭性優(yōu)勢。特別是建立獨(dú)特而高效的天然氣與電力聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制，減少對市場主體的直接干預(yù)，僅在市場無法有效發(fā)揮作用時實(shí)施必要的政府支持，有效促進(jìn)了天然氣市場與電力市場的協(xié)調(diào)運(yùn)行，推動了英國從煤炭時代向油氣時代的成功轉(zhuǎn)型。

　　2.2發(fā)達(dá)國家發(fā)電政策比較

　　各國天然氣發(fā)電政策既具有共同點(diǎn)，也有不同之處。

　　2.2.1共同點(diǎn)

　　第一，生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策是推動天然氣發(fā)電快速發(fā)展的重要因素。各國政府明確規(guī)定發(fā)電過程中產(chǎn)生各類污染的處罰機(jī)制，推出全國性二氧化碳排放限制體系等政策，有效確保了天然氣發(fā)電的環(huán)保優(yōu)勢。

　　第二，完善的法律法規(guī)體系是天然氣發(fā)電的重要保障。中央及地方政府從行業(yè)發(fā)展角度均制定出臺相關(guān)法規(guī)政策，并根據(jù)不同階段，針對具體問題制修訂相關(guān)法律法規(guī)，形成了完善的法規(guī)政策保障體系。

　　第三，產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期更強(qiáng)調(diào)政策支持。面對前期投入大、技術(shù)不成熟、投資回報(bào)率低等問題，各國政府紛紛采取擴(kuò)大進(jìn)口量、產(chǎn)業(yè)扶持、鼓勵核心技術(shù)研發(fā)、優(yōu)惠稅收和融資激勵等針對性舉措，為天然氣發(fā)電提供全方位的政策支持。

　　第四，產(chǎn)業(yè)成熟期更強(qiáng)調(diào)市場機(jī)制作用。通過建立有效的天然氣發(fā)電市場，放開氣電批發(fā)和零售價(jià)格，推進(jìn)發(fā)、輸電分離等，削弱市場壟斷力量，推動輸電服務(wù)提供商向所有電網(wǎng)使用者提供非歧視性公開接入服務(wù)，促進(jìn)了天然氣發(fā)電機(jī)組裝機(jī)容量快速增長。

　　2.2.2不同點(diǎn)

　　第一，天然氣發(fā)電在能源戰(zhàn)略中的定位不同。美國、俄羅斯、澳大利亞等國由于天然氣資源豐富、供應(yīng)穩(wěn)定，保證了不同時期天然氣發(fā)電政策的一致性和連續(xù)性;日本等國則因天然氣資源匱乏，存在天然氣供給風(fēng)險(xiǎn)和價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)，能源政策更注重發(fā)展核電、天然氣發(fā)電等，確保電力能源多元供應(yīng)。福島核事件影響過后，日本能源政策或?qū)⒗^續(xù)大力發(fā)展核電，其政策調(diào)整將會使天然氣發(fā)電比重有所下降。

　　第二，市場化程度和開放順序不同。英國天然氣發(fā)電企業(yè)能夠公平無歧視地接入電網(wǎng)，可直接與用戶進(jìn)行交易，充分發(fā)揮天然氣資源價(jià)格優(yōu)勢，為天然氣發(fā)電擴(kuò)大市場份額掃清體制障礙;日本電力市場開放程度不及美國、英國，日本政府采取了逐步放開天然氣發(fā)電批發(fā)和零售價(jià)格等舉措，目前對自然壟斷屬性的輸電網(wǎng)仍未引入競爭機(jī)制。

　　第三，價(jià)格形成機(jī)制改革順序不同。英國、美國等天然氣資源豐富國家一般從天然氣產(chǎn)業(yè)上游推進(jìn)價(jià)格改革;日本等天然氣資源匱乏國家則主要從下游倒推價(jià)格改革。

　　第四，著力點(diǎn)不同。美國、英國、俄羅斯等油氣資源豐富國家，影響著全球天然氣定價(jià)權(quán)，其政策制定不僅立足國際、國內(nèi)兩個市場，而且考慮油氣比價(jià)關(guān)系等因素。日本等天然氣主要進(jìn)口國，在積極尋求國際影響力和定價(jià)權(quán)同時，政策制訂更注重促進(jìn)國內(nèi)天然氣發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展和發(fā)電價(jià)格下降，以及形成合理的國內(nèi)能源比價(jià)關(guān)系。

　　3我國天然氣發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r

　　3.1我國天然氣發(fā)電主要情況

　　我國天然氣發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展起步較晚。21 世紀(jì)初，伴隨天然氣管道等基礎(chǔ)設(shè)施大規(guī)模建設(shè)，天然氣發(fā)電產(chǎn)業(yè)取得一定進(jìn)展。截至 2015 年底，我國燃?xì)獍l(fā)電裝機(jī)容量約為 6637萬kW，占全國發(fā)電總裝機(jī)容量的4.45%，天然氣發(fā)電量為 1658億k W˙h，占全國總發(fā)電量的 2.95%，遠(yuǎn)低于世界平均水平。

　　3.2主要產(chǎn)業(yè)政策

　　自 2007 年以來，我國政府在多個規(guī)劃和政策文件中都明確了天然氣發(fā)電的發(fā)展規(guī)劃和目標(biāo)。《能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》提出，要有序發(fā)展天然氣發(fā)電，在東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)合理建設(shè)燃?xì)?mdash;蒸汽聯(lián)合循環(huán)調(diào)峰電站，在電價(jià)承受能力強(qiáng)的中心城市優(yōu)先發(fā)展大型熱電聯(lián)產(chǎn)項(xiàng)目，積極推廣天然氣熱電冷聯(lián)供，明確了“十二五”時期全國新增燃?xì)怆娬?3000萬kW 目標(biāo)，而實(shí)際上已超目標(biāo)完成?！短烊粴獍l(fā)展“十二五”規(guī)劃》提出要穩(wěn)步實(shí)施以氣代油發(fā)電等工程，要求電網(wǎng)公司將天然氣分布式能源納入?yún)^(qū)域電網(wǎng)規(guī)劃范疇，解決分布式能源并網(wǎng)運(yùn)行問題。2014 年 11 月《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動計(jì)劃(2014—2020 年)》明確了“適度發(fā)展天然氣發(fā)電”主要任務(wù)，有序發(fā)展天然氣調(diào)峰電站。

　　國家在環(huán)保、天然氣產(chǎn)業(yè)、天然氣價(jià)格、分布式能源等政策方面均對天然氣發(fā)電產(chǎn)業(yè)有所提及，但僅是“理順天然氣與可替代能源的比價(jià)關(guān)系”觀點(diǎn)式描述，特別是 2013 年國務(wù)院《大氣污染防治行動計(jì)劃》更明確了“有序發(fā)展天然氣調(diào)峰電站，原則上不再新建天然氣發(fā)電項(xiàng)目”，這對推動天然氣發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展并無明顯推動作用。同時，國家至今尚未出臺促進(jìn)天然氣發(fā)電的稅收、金融等配套政策，特別是當(dāng)前天然氣發(fā)電成本仍大幅高于煤電成本，經(jīng)濟(jì)性差致使天然氣發(fā)電產(chǎn)業(yè)難以規(guī)?；l(fā)展。

　　3.3存在的主要問題

　　相比全球主要國家天然氣發(fā)電情況，我國在天然氣發(fā)電政策、市場、技術(shù)、管理等方面還存在突出問題：

　　一是政策不夠健全。我國天然氣發(fā)電產(chǎn)業(yè)政策還不健全、支持力度小、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)性及可實(shí)施性還不夠，難以推動天然氣產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。

　　二是市場不夠成熟。天然氣發(fā)電規(guī)模較小，發(fā)電量占比較低，發(fā)電成本居高不下，天然氣管道、儲氣庫等基礎(chǔ)設(shè)施還不完善，供給不夠穩(wěn)定。

　　三是核心技術(shù)未掌握。國內(nèi)天然氣發(fā)電設(shè)備企業(yè)與國外企業(yè)合作存在關(guān)鍵技術(shù)壁壘，整機(jī)設(shè)計(jì)、熱部件材料制造以及冷卻和隔熱涂層等關(guān)鍵技術(shù)尚未實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性突破，燃機(jī)燃燒器、透平葉片等熱部件仍完全依靠進(jìn)口，整機(jī)檢修維護(hù)依賴原廠商，檢修維護(hù)費(fèi)用昂貴。

　　四是發(fā)電與供氣不協(xié)調(diào)問題突出。政府相關(guān)審批機(jī)構(gòu)、天然氣供應(yīng)、電力調(diào)度及燃?xì)獍l(fā)電等企業(yè)，在燃?xì)鈾C(jī)組裝機(jī)容量與天然氣供應(yīng)量、發(fā)電用氣量與發(fā)電量、供氣方式與電網(wǎng)調(diào)峰等方面銜接不夠，個別地區(qū)燃機(jī)規(guī)模不斷增加而天然氣供應(yīng)量不足，燃?xì)獍l(fā)電規(guī)模、布局和建設(shè)存在無序發(fā)展、區(qū)域布局不合理、氣源難以支撐等問題。

　　4國外經(jīng)驗(yàn)對我國的主要啟示

　　分析總結(jié)各國天然氣發(fā)電特點(diǎn)、政策，對發(fā)展我國天然氣發(fā)電產(chǎn)業(yè)有以下啟示：

　　第一，嚴(yán)格的環(huán)保法律、政策發(fā)揮了重要作用，促使電廠等市場主體有效利用天然氣資源，擴(kuò)大天然氣消費(fèi)。

　　第二，產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期需要完善的政策體系，政府應(yīng)從稅收、融資、法律法規(guī)以及外交等全面給予支持。

　　第三，市場機(jī)制在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中起基礎(chǔ)性作用，除天然氣發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期政府起主導(dǎo)作用外，為避免企業(yè)利用壟斷地位獲取生產(chǎn)者剩余，應(yīng)逐步引入競爭機(jī)制，完善市場制度建設(shè)。

　　第四，重視企業(yè)在天然氣發(fā)電中的重要作用，尊重技術(shù)研發(fā)規(guī)律，形成完善、科學(xué)的技術(shù)研發(fā)體系，支持企業(yè)主導(dǎo)核心技術(shù)的研發(fā)攻關(guān)。

　　第五，市場和資源配置全球戰(zhàn)略是天然氣發(fā)電產(chǎn)業(yè)的重要保障，既要積極尋求進(jìn)口資源多元化，利用能源金融市場和工具對沖價(jià)格和地緣政治風(fēng)險(xiǎn)，又要鼓勵國內(nèi)能源企業(yè)走出去，積極參與天然氣生產(chǎn)和貿(mào)易的全球合作。

　　第六，立足本國國情，重視本國資源狀況、經(jīng)濟(jì)階段及其投資周期的影響，避免造成低效投資或出現(xiàn)虧損。

　　5對我國天然氣發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策建議

　　黨的十八屆五中全會明確提出：推動低碳循環(huán)發(fā)展，建設(shè)清潔低碳、安全高效的現(xiàn)代能源體系。國際組織和國家間協(xié)議也對我國走低碳發(fā)展道路形成倒逼壓力，《巴黎協(xié)定》已成為世界各國減排的法律約束文件，我國政府承諾“2030 年左右二氧化碳排放達(dá)到峰值并爭取早日達(dá)峰”，清潔低碳發(fā)展已成為我國能源轉(zhuǎn)型的必由之路。天然氣發(fā)電既是可再生能源利用的最佳補(bǔ)充，又是降低碳排放和應(yīng)對氣候變化的可行技術(shù)路線。健全完善天然氣發(fā)電產(chǎn)業(yè)政策，已成為我國優(yōu)化能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)、推進(jìn)能源轉(zhuǎn)型的迫切任務(wù)。

　　5.1明確天然氣發(fā)電發(fā)展定位

　　為推動天然氣發(fā)電業(yè)務(wù)快速發(fā)展，國家能源戰(zhàn)略必須明確凸顯其重要作用的發(fā)展定位，破除制約天然氣發(fā)電規(guī)?；l(fā)展的現(xiàn)有體制機(jī)制，建議國家將當(dāng)前天然氣發(fā)電產(chǎn)業(yè)的“有序發(fā)展”定位調(diào)整為“加快發(fā)展”，并以法律、戰(zhàn)略規(guī)劃等形式予以落實(shí)。

　　5.2在產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期建立完善的政策體系

　　建議政府盡快完善政策體系，在稅收、融資、法律法規(guī)及外交等方面提供全方位的支持。金融政策方面，應(yīng)鼓勵各類資本和金融資本進(jìn)入天然氣發(fā)電領(lǐng)域，通過與能源企業(yè)合作，保障天然氣發(fā)電核心技術(shù)研發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金來源，以產(chǎn)融結(jié)合方式盡快做大做強(qiáng)天然氣發(fā)電產(chǎn)業(yè)，形成規(guī)模效應(yīng)效益。財(cái)政政策方面，應(yīng)在氣價(jià)定價(jià)方式與煤炭掛鉤基礎(chǔ)上，建立規(guī)范的國家補(bǔ)貼輔助機(jī)制?？紤]天然氣發(fā)電對改善大氣環(huán)境的貢獻(xiàn)因素，天然氣發(fā)電規(guī)模應(yīng)與各省、市(區(qū))財(cái)政補(bǔ)貼能力直接掛鉤，由省級地方政府出臺補(bǔ)貼政策，落實(shí)資金來源。

　　5.3推進(jìn)天然氣發(fā)電核心技術(shù)研發(fā)攻關(guān)

　　第一，加強(qiáng)與美國、德國、日本等國家燃?xì)廨啓C(jī)相關(guān)企業(yè)和機(jī)構(gòu)合作，引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)與工藝，降低設(shè)備維修費(fèi)用;第二，建立科學(xué)合理的自主技術(shù)研發(fā)體系，加大對天然氣發(fā)電設(shè)備裝備的研發(fā)力度，加快關(guān)鍵設(shè)備國產(chǎn)化步伐;第三，拓寬企業(yè)技術(shù)研發(fā)融資渠道，鼓勵國內(nèi)企業(yè)與金融資本結(jié)合，在政府稅收優(yōu)惠和補(bǔ)貼條件下，開發(fā)核心技術(shù)。建議國家有關(guān)部門牽頭組織天然氣企業(yè)、大型發(fā)電集團(tuán)、知名科研院所及大型裝備制造企業(yè)等，開展產(chǎn)—學(xué)—研—用聯(lián)合攻關(guān)，通過建設(shè)試驗(yàn)示范型電廠，盡快掌握燃?xì)廨啓C(jī)核心技術(shù)，實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵設(shè)備裝備國產(chǎn)化。

　　5.4理順天然氣發(fā)電的比價(jià)關(guān)系

　　當(dāng)前新一輪電力、天然氣等行業(yè)市場化改革正在推進(jìn)，市場化交易體系仍不健全，有些政府干預(yù)造成天然氣、電力的供求關(guān)系發(fā)生扭曲。建議盡快放開市場準(zhǔn)入，減少政府審批，理順定價(jià)機(jī)制，有效激勵投資，協(xié)調(diào)推進(jìn)天然氣、電力市場的市場化改革進(jìn)程。

　　5.5建立體現(xiàn)天然氣發(fā)電環(huán)保、調(diào)蓄效能的定價(jià)機(jī)制

　　考慮天然氣發(fā)電清潔特性，建議以貨幣化計(jì)入天然氣發(fā)電對減排的環(huán)保價(jià)值。針對天然氣發(fā)電的啟停迅速、運(yùn)行靈活、適合調(diào)峰等特點(diǎn)，電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)制定專門制度與辦法，通過輔助服務(wù)電價(jià)對參與輔助服務(wù)的天然氣電廠給予一定補(bǔ)償，制定合理的分類氣價(jià)，對不同類型、不同規(guī)模用戶和峰谷時段采取差異化價(jià)格;建立有利于公平負(fù)擔(dān)、體現(xiàn)用戶和負(fù)荷特性的定價(jià)機(jī)制，引導(dǎo)和促進(jìn)天然氣消費(fèi);科學(xué)評價(jià)燃?xì)怆姀S對天然氣和電力雙調(diào)峰價(jià)值，研究制定季節(jié)性差異化的天然氣價(jià)格和發(fā)電價(jià)格政策。

　　5.6加強(qiáng)天然氣發(fā)電項(xiàng)目市場分析和風(fēng)險(xiǎn)評估

　　與國外相比，我國天然氣電廠建設(shè)成本和運(yùn)維成本較高，市場投資需求疲軟，非國有資本進(jìn)入意愿較低，天然氣短期供應(yīng)充足，但長期供給波動風(fēng)險(xiǎn)仍較高，天然氣價(jià)格相對煤炭缺乏價(jià)格優(yōu)勢。建議集團(tuán)公司警惕天然氣投資周期與經(jīng)濟(jì)繁榮周期的錯配風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)天然氣發(fā)電項(xiàng)目的可行性研究分析，充分做好市場分析與風(fēng)險(xiǎn)評估，避免形成低效投資、甚至虧損。

　　5.7研究制定天然氣發(fā)電技術(shù)、市場和資源配置的全球戰(zhàn)略

　　當(dāng)前我國天然氣發(fā)電面臨天然氣進(jìn)口依存度高、缺乏定價(jià)權(quán)等困難，應(yīng)吸取日本天然氣發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，積極參與天然氣生產(chǎn)和貿(mào)易的全球合作，推進(jìn)天然氣進(jìn)口資源來源多元化，利用能源金融市場和工具，對沖天然氣價(jià)格和地緣政治等風(fēng)險(xiǎn);鼓勵國內(nèi)能源企業(yè)走出去，參與國際能源市場開發(fā)和合作，為天然氣發(fā)電提供政策支持;將天然氣儲備納入法定儲備，采取民間戰(zhàn)略儲備形式，規(guī)定天然氣企業(yè)每年至少將相當(dāng)于一定天數(shù)的進(jìn)口量作為法定義務(wù)儲備。