《上海市土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施方案》政策解讀

　　一、背景介紹

　　2016年5月底，國(guó)務(wù)院印發(fā)《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》(以下簡(jiǎn)稱《土十條》)，提出了“以改善土壤環(huán)境質(zhì)量為核心，以保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和人居環(huán)境安全為出發(fā)點(diǎn)，堅(jiān)持預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先、風(fēng)險(xiǎn)管控”的土壤污染防治總體思路，并明確要求地方各級(jí)人民政府按照國(guó)家部署，結(jié)合地方實(shí)際，編制發(fā)布土壤污染防治工作方案并報(bào)國(guó)務(wù)院備案。

　　上海在全國(guó)較早開展了土壤污染防治工作，但與大氣、水相比，土壤污染防治基礎(chǔ)較為薄弱，總體上處于起步階段。一是逐步開展了土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)，土壤環(huán)境質(zhì)量總體可控。二是根據(jù)目前掌握的情況，本市土壤污染類型以有機(jī)污染為主，工業(yè)園區(qū)、重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)周邊區(qū)域以及部分使用年限較長(zhǎng)的交通干線兩側(cè)存在有機(jī)污染物累積，但土壤狀況還有待進(jìn)一步詳查。三是建設(shè)用地環(huán)境管理制度初具雛形，明確了建設(shè)用地環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控有關(guān)要求，但土壤污染防治綜合體系尚待完善。

　　為全面貫徹落實(shí)國(guó)家《土十條》，加大土壤污染防治力度，加快改善本市土壤環(huán)境質(zhì)量，保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和人居環(huán)境安全，上海市環(huán)境保護(hù)局會(huì)同各相關(guān)委辦局和各區(qū)政府，研究編制了《上海市土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施方案》(以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施方案》)，并聽取吸納了市人大代表、市政協(xié)委員和有關(guān)專家的相關(guān)意見。日前，市政府正式印發(fā)《實(shí)施方案》。

　　二、編制原則

　　一是堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向、底線思維。針對(duì)當(dāng)前土壤環(huán)境突出問(wèn)題，重在摸清底數(shù)、建章立制和強(qiáng)化監(jiān)管，堅(jiān)決守住影響農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和人居環(huán)境安全的環(huán)境質(zhì)量底線。

　　二是堅(jiān)持突出重點(diǎn)、階段目標(biāo)。以農(nóng)用地中的耕地和建設(shè)用地中的重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)用地為重點(diǎn)，明確監(jiān)管的重點(diǎn)污染物、重點(diǎn)行業(yè)和重點(diǎn)區(qū)域，設(shè)定分階段目標(biāo)指標(biāo)，逐步實(shí)現(xiàn)土壤安全利用。

　　三是堅(jiān)持分類管控、綜合施策。按照用地類型和污染程度，對(duì)農(nóng)用地實(shí)施分類管理，對(duì)建設(shè)用地實(shí)施全生命周期管理，通過(guò)空間管控、源頭預(yù)防、安全利用、治理修復(fù)等綜合措施，全面保護(hù)和改善本市土壤環(huán)境質(zhì)量。

　　四是堅(jiān)持部門聯(lián)動(dòng)、多方參與。落實(shí)政府、企業(yè)、社會(huì)等不同主體責(zé)任，明確責(zé)任體系和跟蹤考核機(jī)制，構(gòu)建多方參與的土壤環(huán)境治理體系。

　　三、主要內(nèi)容

　　《實(shí)施方案》圍繞一個(gè)總體目標(biāo)，緊扣五大重點(diǎn)任務(wù)，落實(shí)四大保障措施，共提出10條、33款措施內(nèi)容和具體任務(wù)，對(duì)上海土壤污染防治工作做出了全面戰(zhàn)略部署，這是當(dāng)前和今后一段時(shí)期上海土壤污染防治工作的行動(dòng)綱領(lǐng)。

　　1、總體要求和目標(biāo)指標(biāo)

　　《實(shí)施方案》堅(jiān)持預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先、風(fēng)險(xiǎn)管控的原則，實(shí)施分類別、分用途、分階段治理，嚴(yán)控新增污染、逐步減少存量，形成政府主導(dǎo)、企業(yè)擔(dān)責(zé)、公眾參與、社會(huì)監(jiān)督的土壤污染防治體系，促進(jìn)土壤資源安全、持續(xù)利用，為上海實(shí)現(xiàn)“四個(gè)率先”，建成“四個(gè)中心”、具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心和全球城市提供必要保障和有力支撐。

　　《實(shí)施方案》確定的工作目標(biāo)是：到2020年，全市土壤環(huán)境質(zhì)量總體保持穩(wěn)定，農(nóng)用地和建設(shè)用地土壤環(huán)境安全得到基本保障，土壤污染防治體系基本建成。到2030年，全市土壤環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)中向好，農(nóng)用地和建設(shè)用地土壤環(huán)境安全得到有效保障，土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)得到全面管控。主要指標(biāo)是：到2020年，受污染耕地安全利用率達(dá)到95%左右，污染地塊安全利用率達(dá)到95%左右。到2030年，受污染耕地安全利用率達(dá)到98%左右，污染地塊安全利用率達(dá)到98%左右。

　　2、重點(diǎn)任務(wù)和保障措施

　　一是開展土壤狀況詳查，摸清污染底數(shù)。以農(nóng)用地和重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)用地為重點(diǎn)，2018年底前摸清本市土壤污染狀況，優(yōu)化整合本市土壤及地下水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建土壤環(huán)境信息化管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的動(dòng)態(tài)更新和信息共享。

　　二是強(qiáng)化源頭污染預(yù)防，防止新增污染。強(qiáng)化空間布局管控，進(jìn)一步優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局;嚴(yán)控工業(yè)企業(yè)和市政設(shè)施污染排放，實(shí)施工業(yè)污染源全面達(dá)標(biāo)計(jì)劃，加強(qiáng)涉重金屬行業(yè)、持久性有機(jī)污染物污染防控;加強(qiáng)固體廢物污染防治，推進(jìn)工業(yè)固廢綜合利用和安全處置，規(guī)范建筑垃圾收運(yùn)處置，完成非正規(guī)垃圾堆放點(diǎn)排查整治，強(qiáng)化危險(xiǎn)廢物源頭監(jiān)控和全過(guò)程監(jiān)管;加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)監(jiān)管，2020年全市化肥農(nóng)藥使用量在2015年基礎(chǔ)上削減20%左右，全市畜禽養(yǎng)殖規(guī)?？刂圃?00萬(wàn)頭標(biāo)準(zhǔn)豬以下，加強(qiáng)水產(chǎn)養(yǎng)殖污染防治。

　　三是實(shí)施農(nóng)用地分類管理。在土壤污染狀況詳查基礎(chǔ)上，按照污染程度將農(nóng)用地劃為優(yōu)先保護(hù)、安全利用和嚴(yán)格管控等3個(gè)類別，實(shí)施分類管理;對(duì)優(yōu)先保護(hù)類耕地實(shí)施嚴(yán)格保護(hù)，對(duì)安全利用類耕地采取農(nóng)藝調(diào)控、替代種植和土壤改良等措施，對(duì)嚴(yán)格管控類耕地實(shí)施退耕還林或種植結(jié)構(gòu)調(diào)整;加強(qiáng)林地園地和后備農(nóng)用地土壤環(huán)境管理。

　　四是實(shí)施建設(shè)用地全生命周期管理。繼續(xù)強(qiáng)化建設(shè)用地儲(chǔ)備、出讓、收回、續(xù)期等環(huán)節(jié)環(huán)境監(jiān)管;嚴(yán)格項(xiàng)目準(zhǔn)入，防范建設(shè)用地新增污染;按照環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)程度對(duì)本市潛在污染場(chǎng)地實(shí)施分級(jí)管控;結(jié)合土壤及地下水環(huán)境質(zhì)量狀況，嚴(yán)格控制污染場(chǎng)地規(guī)劃用途。

　　五是突出重點(diǎn)，有序推進(jìn)污染場(chǎng)地治理修復(fù)。制定土壤污染治理與修復(fù)規(guī)劃，明確重點(diǎn)任務(wù)和分年度計(jì)劃;以擬開發(fā)利用為住宅、商業(yè)、學(xué)校、醫(yī)療、養(yǎng)老場(chǎng)所等環(huán)境敏感性用地項(xiàng)目的潛在污染場(chǎng)地為重點(diǎn)，有序推進(jìn)治理修復(fù)，重點(diǎn)實(shí)施南大、桃浦等地區(qū)污染治理;強(qiáng)化治理與修復(fù)工程監(jiān)管，落實(shí)土壤污染治理修復(fù)責(zé)任。

　　圍繞上述目標(biāo)指標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)，《實(shí)施方案》提出了健全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系、創(chuàng)新環(huán)境治理體系、加大科技支撐力度、強(qiáng)化目標(biāo)責(zé)任考核等四大保障措施。

　　四、預(yù)期成效

　　一是管控土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，切實(shí)改善民生。到2020年，受污染耕地和污染地塊安全利用率達(dá)到95%左右。農(nóng)用地和建設(shè)用地土壤環(huán)境安全得到基本保障，土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)得到基本管控，城鄉(xiāng)人居環(huán)境得到有效改善。

　　二是服務(wù)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。通過(guò)本方案實(shí)施，進(jìn)一步促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)、促進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，為“穩(wěn)增長(zhǎng)”、“調(diào)結(jié)構(gòu)”及經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展作出新貢獻(xiàn)。

　　三是培育環(huán)保新興產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展。通過(guò)本方案實(shí)施，將有力推動(dòng)土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)、調(diào)查、評(píng)估、治理修復(fù)和土壤污染防治咨詢服務(wù)、裝備藥劑生產(chǎn)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。通過(guò)科技創(chuàng)新研發(fā)，促進(jìn)土壤污染防治行業(yè)健康發(fā)展。

　　相關(guān)名詞解釋

　　受污染耕地安全利用率

　　是指采取農(nóng)藝調(diào)控、替代種植、種植結(jié)構(gòu)調(diào)整或退耕還林還草等安全利用措施的輕度、中度、重度超標(biāo)耕地與全部輕微超標(biāo)耕地面積之和，占行政區(qū)受污染耕地面積的比例。

　　污染地塊安全利用率

　　是指符合規(guī)劃用途土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的再利用開發(fā)污染地塊數(shù)量，占行政區(qū)全部再開發(fā)利用污染地塊的比例。

　　土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控

　　對(duì)農(nóng)用地而言，風(fēng)險(xiǎn)管控主要是指通過(guò)農(nóng)藝調(diào)控、替代種植、種植結(jié)構(gòu)調(diào)整或退耕還林還草，以及劃定特定農(nóng)產(chǎn)品禁止生產(chǎn)區(qū)域等措施，保障耕地安全利用，最大限度降低農(nóng)產(chǎn)品超標(biāo)風(fēng)險(xiǎn);對(duì)威脅地下水、飲用水水源安全的，制定和落實(shí)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控方案。對(duì)建設(shè)用地而言，風(fēng)險(xiǎn)管控主要是指通過(guò)對(duì)污染地塊設(shè)立標(biāo)識(shí)，采取隔離、阻斷等措施，防止污染進(jìn)一步擴(kuò)散;劃定管控區(qū)域，限制人員進(jìn)入，防止土壤擾動(dòng);通過(guò)用途管制，規(guī)避直接開發(fā)帶來(lái)的人體健康風(fēng)險(xiǎn)。

　　農(nóng)藝調(diào)控

　　是指利用農(nóng)藝措施對(duì)耕地土壤中污染物的生物有效性進(jìn)行調(diào)控，減少污染物從土壤向作物，特別是向可食用部分的轉(zhuǎn)移，從而達(dá)到對(duì)污染耕地土壤的安全利用。農(nóng)藝調(diào)控措施主要包括低積累農(nóng)作物品種利用、土壤理化性狀調(diào)節(jié)、水分合理管理、功能性肥料施用等。

　　替代種植

　　是指降低農(nóng)產(chǎn)品超標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)，用具有較低農(nóng)產(chǎn)品超標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)的作物替代有較高農(nóng)產(chǎn)品超標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)的作物的措施，如用重金屬低積累水稻品種替代重金屬高積累水稻品種等。

　　種植結(jié)構(gòu)調(diào)整

　　是指綜合考慮農(nóng)產(chǎn)品品種特性和土壤污染狀況，在開展農(nóng)藝調(diào)控的同時(shí)，將食用農(nóng)作物調(diào)整為非食用農(nóng)作物或其他植物。

　　污染物特別排放限值

　　是指根據(jù)環(huán)境保護(hù)工作的要求，在國(guó)土開發(fā)密度已經(jīng)較高、環(huán)境承載能力開始減弱，或環(huán)境容量較小、生態(tài)環(huán)境脆弱，容易發(fā)生嚴(yán)重環(huán)境污染問(wèn)題而需要采取特別保護(hù)措施的地區(qū)，為嚴(yán)格控制企業(yè)的污染排放行為，專門設(shè)置的排放限值。執(zhí)行污染物特別排放限值的地域范圍、時(shí)間，由國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門或省級(jí)人民政府規(guī)定。

　　污染協(xié)同治理

　　是指從污染物產(chǎn)生、排放、處理全過(guò)程，實(shí)施水、大氣土壤污染綜合防治的治理模式，實(shí)現(xiàn)污水與污泥、廢棄與廢渣等處理環(huán)節(jié)的有效銜接，防止二次污染。

　　土地污染綜合防治先行區(qū)

　　是指為探索土壤污染源頭預(yù)防、風(fēng)險(xiǎn)管控、治理與修復(fù)、監(jiān)管能力建設(shè)等方面的有效措施，在土壤環(huán)境問(wèn)題突出、群眾反映強(qiáng)烈、黨中央國(guó)務(wù)院有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)曾作出明確批示的具有典型代表性的區(qū)域，以地市為單元建設(shè)的示范區(qū)。