京津冀霧霾治理如何打破“與鄰為壑”？

　　自2011年以來，“霧霾”一詞進(jìn)入普通大眾的話語體系。地理上的毗鄰與空氣的流動，使得霧霾污染呈現(xiàn)出區(qū)域性特征。其中，尤以京津冀區(qū)域表現(xiàn)最為突出。實踐證明，傳統(tǒng)依靠地方政府各自為政的治霾方式很容易陷入高投入、低回報的困局，霧霾治理必須打破行政限制，從局部治理走向區(qū)域協(xié)同治理。

　　目前，各地已經(jīng)意識到霧霾污染的嚴(yán)重性、霧霾治理的緊迫性與合作治理的必要性，治理大氣污染的決心前所未有。京津冀分別出臺了《北京市2013-2017年清潔空氣行動計劃》、《天津市清新空氣行動方案》、《河北省大氣污染防治行動計劃實施方案》，聯(lián)合成立了京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組，共同簽署了《京津冀區(qū)域環(huán)境保護(hù)率先突破合作框架協(xié)議》。然而，合作行動大多停留在會議制度和極端天氣應(yīng)急處理上，日常的協(xié)同聯(lián)動機(jī)制尚未真正發(fā)揮作用，在構(gòu)建地方政府間合作規(guī)則與信任關(guān)系、共享信息與技術(shù)等問題上仍面臨著合作困境。

　　區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡誘發(fā)“搭便車”行為

　　在生態(tài)文明建設(shè)的統(tǒng)籌要求下，各級政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展觀正在逐步發(fā)生變化，但以犧牲環(huán)境換取經(jīng)濟(jì)增長的發(fā)展觀仍有較大影響力，這也成為霧霾“久治不愈”的一大困境?？陀^而言，不同地區(qū)、城市之間的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展差距過大，是導(dǎo)致一些地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長方式粗放的重要因素。

　　京津冀地區(qū)是我國經(jīng)濟(jì)最具活力、創(chuàng)新能力最強(qiáng)、吸引外來人口最多的區(qū)域之一。然而，由于京津冀一體化進(jìn)程長期滯后，河北省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?jié)摿ξ吹玫匠浞轴尫?。目前，河北省人均生產(chǎn)總值僅為北京的41.2%、天津的38.2%，城鎮(zhèn)化率只有49.3%，環(huán)京津集中連片貧困帶有29個縣、266萬人。

　　曾有學(xué)者用“吃不下”、“不夠吃”、“沒飯吃”來形容京津冀三地之間的經(jīng)濟(jì)失衡。尤其是相對于北京、天津，河北省的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平滯后，甚至還存在著“環(huán)京津貧困帶”。由于河北多個地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后，北京、天津的淘汰產(chǎn)能和污染企業(yè)才有了異地的生存空間。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對河北經(jīng)濟(jì)發(fā)展與技術(shù)進(jìn)步起到了一定的推動作用，但也帶來了對環(huán)境的污染與破壞，造成河北經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的矛盾更加尖銳，在區(qū)域治理中處于被動地位。可以說，發(fā)展差距的客觀存在，使得各地環(huán)境問題治理水平參差不齊，區(qū)域范圍內(nèi)霧霾治理的整體效果大打折扣。

　　北京市環(huán)境保護(hù)局副局級干部、研究員周楊勝在此前召開的京津冀區(qū)域環(huán)境保護(hù)研討會上提出，正是經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，導(dǎo)致環(huán)境治理投入承受力不足。

　　經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，使得京津冀三地對環(huán)境保護(hù)的動力各不相同。“各地重發(fā)展、輕保護(hù)的政績觀仍根深蒂固。河北作為經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，面臨經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的雙重壓力，多年來始終找不到‘北’。一些地方至今仍不顧資源環(huán)境后果，一味發(fā)展經(jīng)濟(jì)的沖動還在。”環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院副院長、總工程師王金南指出。

　　眾所周知，霧霾現(xiàn)象是在我國經(jīng)濟(jì)社會高速發(fā)展過程中產(chǎn)生的，必須通過發(fā)展的方式加以解決。只有加快轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)，嚴(yán)格執(zhí)行生態(tài)環(huán)保紅線、環(huán)境質(zhì)量底線和資源消耗上限，走綠色、低碳、可持續(xù)的發(fā)展道路，才能從根本上扭轉(zhuǎn)環(huán)境惡化趨勢。

　　河北的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平與京津存在“斷崖式”差距，是京津冀協(xié)同發(fā)展明顯的“短板”。在河北轉(zhuǎn)型升級壓力巨大，且與京津差距呈進(jìn)一步擴(kuò)大趨勢的背景下，協(xié)同發(fā)展要從哪里著手呢？

　　發(fā)布于2015年12月30日的《京津冀協(xié)同發(fā)展生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）突出了協(xié)同發(fā)展主線，提出打破“一畝三分地”的思維定勢；突出了資源環(huán)境生態(tài)紅線約束，劃定了生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線和資源消耗上限；突出了重點(diǎn)工程帶動，提出實施國土生態(tài)整治、清潔水、大氣污染防治等一批重點(diǎn)工程；加強(qiáng)了環(huán)境保護(hù)制度創(chuàng)新，提出建立跨區(qū)域的排污權(quán)交易市場，進(jìn)一步深化資源型產(chǎn)品價格和稅費(fèi)改革，結(jié)合當(dāng)前改革形勢，建立健全多元化投資機(jī)制，積極推行環(huán)境污染第三方治理等。

　　《規(guī)劃》實施是一個涉及各方利益平衡和博弈的過程。應(yīng)該說，環(huán)境問題本身固有的區(qū)域性特點(diǎn)決定了必須實施區(qū)域環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，只有科學(xué)合理、嚴(yán)格、統(tǒng)一的規(guī)劃設(shè)計才能協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系，保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　業(yè)內(nèi)專家表示，促進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展，應(yīng)充分發(fā)揮京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組的關(guān)鍵組織協(xié)調(diào)作用，盡快壓減高耗能高污染產(chǎn)業(yè)，大力培育綠色低碳的新經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，縮小河北與京津差距，全面提升京津冀協(xié)同發(fā)展水平。

　　在采訪中，一些業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為，在京津冀協(xié)同發(fā)展問題上，三地應(yīng)以問題為導(dǎo)向，尋求解決辦法，采取措施，切忌“同床異夢”，各有想法。如北京著重環(huán)境保護(hù)，天津希望成為副中心，河北琢磨產(chǎn)業(yè)升級、發(fā)展經(jīng)濟(jì)。

　　國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀(jì)文認(rèn)為，京津冀的協(xié)同發(fā)展應(yīng)明確兩個問題：一是協(xié)同發(fā)展既不可以作為地方發(fā)展非環(huán)境友好型經(jīng)濟(jì)的借口，也不能成為地方擴(kuò)展房地產(chǎn)市場的借口，更不能成為地方擴(kuò)展工業(yè)園區(qū)的借口；二是應(yīng)明確相互間的協(xié)調(diào)工作，及協(xié)同發(fā)展面臨的問題。

　　各地方政府不單單是本行政區(qū)環(huán)境治理的責(zé)任主體，還承擔(dān)著區(qū)域環(huán)境合作治理的責(zé)任，因而必須打破自家“一畝三分地”的思維定式，堅持環(huán)境利益優(yōu)先于經(jīng)濟(jì)利益、區(qū)域利益優(yōu)先于地方利益的原則。立足區(qū)域環(huán)境利益，平衡各地區(qū)環(huán)境權(quán)利與義務(wù)，共同治理區(qū)域重點(diǎn)污染源，防止地區(qū)經(jīng)濟(jì)利益綁架區(qū)域環(huán)境治理。

　　尊重和保護(hù)區(qū)域環(huán)境利益，并不意味著抹殺各行政區(qū)域的環(huán)境權(quán)利。為此應(yīng)當(dāng)完善京津冀三地雙向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。補(bǔ)償?shù)囊话阍瓌t是受益方向受損方補(bǔ)償，但是也可以要求經(jīng)濟(jì)實力強(qiáng)、受益多的一方補(bǔ)償經(jīng)濟(jì)實力弱、受益少的一方?？梢栽谥醒胝案鞑课膮f(xié)調(diào)下，建立京津冀大氣生態(tài)補(bǔ)償專項基金，依據(jù)京津冀地區(qū)13個重點(diǎn)城市空氣質(zhì)量同比變化情況，由作為協(xié)調(diào)者的中央政府及相關(guān)部委進(jìn)行考核并下達(dá)補(bǔ)償資金額度，用以補(bǔ)償空氣質(zhì)量顯著改善的城市，懲罰空氣質(zhì)量明顯惡化的城市。

　　生態(tài)補(bǔ)償還可以通過綠色帶動、產(chǎn)業(yè)協(xié)作等方式進(jìn)行，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展困難地區(qū)淘汰落后產(chǎn)能、關(guān)停污染企業(yè)的同時，引導(dǎo)和扶持替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展，構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償?shù)漠a(chǎn)業(yè)扶持政策，緩解經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后的城市在環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的兩難困境。

　　區(qū)域合作治理的制度規(guī)則尚待完善

　　隨著《環(huán)境保護(hù)法》的正式實施，環(huán)境保護(hù)部加強(qiáng)了環(huán)保督查和執(zhí)法力度，在推進(jìn)環(huán)境治理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型等方面取得了積極進(jìn)展。

　　然而，就霧霾治理而言，相關(guān)政策與法律法規(guī)的執(zhí)行力度仍不足，治霾的有效性難以充分保證。在最近的專項督查中，河北石家莊、邢臺、衡水等地仍存在部分企業(yè)超標(biāo)排放、弄虛作假等違背霧霾應(yīng)急預(yù)案相關(guān)規(guī)定的現(xiàn)象。

　　2000年修訂的《大氣污染防治法》對如何解決區(qū)域性大氣污染問題并未涉及，導(dǎo)致區(qū)域成員“各自為戰(zhàn)”，與區(qū)域合作共治的客觀需要不相適應(yīng)。霧霾合作治理行動的制度化程度相對較低，剛性不足，多停留在依靠會議磋商等非制度形式的層面，很少以法規(guī)或規(guī)章的形式加以確定。

　　新修訂的《大氣污染防治法》則專設(shè)一章，對重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治作出了規(guī)定，明確由國家建立重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)大氣污染防治工作。

　　此外，京津冀霧霾合作治理過程中還存在著不同地區(qū)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、業(yè)務(wù)規(guī)范不統(tǒng)一的現(xiàn)象。就大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)而言，在國家一般控制要求、國家特別排放限值之外，三地還各自制定了地方排放標(biāo)準(zhǔn)，造成同一行業(yè)在不同地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)不一，限值水平差距明顯。

　　以在用燃煤鍋爐二氧化硫排放限值為例，北京執(zhí)行北京地方標(biāo)準(zhǔn)DB11/139-2015；天津以及河北的唐山、廊坊、保定、石家莊執(zhí)行國家特別排放限值；河北其他地區(qū)執(zhí)行國家一般控制標(biāo)準(zhǔn)，限值差距為20～40倍。此外，三地排污費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也不統(tǒng)一?？傮w來看，北京的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)要高于天津、河北，一些省際交界地區(qū)的排污企業(yè)會向標(biāo)準(zhǔn)“洼地”轉(zhuǎn)移，從而使霧霾合作治理效果大打折扣。

　　英美等發(fā)達(dá)國家的大氣治理經(jīng)驗表明，應(yīng)在制度層面上建立共同遵守的合作規(guī)則，促使地方政府間合作走向常態(tài)化、規(guī)范化、法制化。因此，我國還需進(jìn)一步完善《立法法》，為地方政府間協(xié)議賦予法律地位和效力，促使政府間對區(qū)域大氣污染的協(xié)同共治落到實處；將PM2.5的監(jiān)測、治理、防控等過程寫入法律加以保障落實；在區(qū)域立法層面，出臺京津冀地區(qū)統(tǒng)一的大氣污染防治專項法規(guī)，統(tǒng)籌大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一重污染天氣預(yù)警分級標(biāo)準(zhǔn)，同時明確環(huán)境合作治理的內(nèi)容和規(guī)則，明確各地方政府共同但有區(qū)別的具體職責(zé)，賦予環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法機(jī)構(gòu)相應(yīng)的行政執(zhí)法權(quán)，為跨行政區(qū)域環(huán)境執(zhí)法提供法律依據(jù)。

　　技術(shù)資源開發(fā)與信息共享機(jī)制還不成熟

　　霧霾治理中地方政府經(jīng)常處于“自掃門前雪”的狀況，對霧霾合作治理統(tǒng)一行動的積極性和治理效果期望值不高，對其他地方政府缺乏足夠信任。目前，京津冀各環(huán)保局網(wǎng)站只發(fā)布本地各區(qū)空氣污染指數(shù)，卻不顯示其他兩地的空氣質(zhì)量信息。

　　同時，各地的《重污染天氣應(yīng)急預(yù)案》雖然都對本地在重污染天氣時采取的預(yù)警和響應(yīng)措施作了詳細(xì)安排，但是對于周邊省市發(fā)生重污染天氣時本地應(yīng)采取哪些預(yù)防及配合措施并沒有作出規(guī)定，對于發(fā)生區(qū)域性空氣重污染事件時各地政府如何應(yīng)急響應(yīng)、聯(lián)合行動，也沒有作出規(guī)定。

　　在技術(shù)資源開發(fā)方面，目前對于京津冀地區(qū)霧霾形成機(jī)理、來源解析、遷移規(guī)律和監(jiān)測預(yù)警等方面的研究還不成熟，難以為霧霾治理提供科學(xué)支撐?，F(xiàn)有的大氣污染物監(jiān)測以地面監(jiān)測為主，高空監(jiān)測、動態(tài)監(jiān)測能力不足，有些監(jiān)測站技術(shù)設(shè)備不夠先進(jìn)，無法準(zhǔn)確區(qū)分霧霾和潮濕。此外，兩市一省主要通過大氣污染治理聯(lián)防聯(lián)控會議實現(xiàn)信息共享和信息溝通，依托信息技術(shù)整合的跨部門業(yè)務(wù)合作還不成熟。

　　信息資源共享方面，在以行政區(qū)劃為基本單位的傳統(tǒng)治理模式中，各地政府為信息資源開發(fā)和建設(shè)投入了大量時間和高額成本，出于成本—收益的考慮，地方政府可能會將信息“選擇性共享”甚至“信息壟斷”，從而造成信息資源的分布不均衡與重復(fù)開發(fā)。同時，各地政府在進(jìn)行信息開發(fā)與建設(shè)時，根據(jù)工作特點(diǎn)和需求標(biāo)準(zhǔn)采用的數(shù)據(jù)格式、信息系統(tǒng)有所不同。

　　清華大學(xué)教授郝吉明指出，當(dāng)前各地開展的監(jiān)測研究存在地方保護(hù)主義，各政府之間存在著隱性的信息藩籬，即使同一地方政府下的環(huán)保部門、氣象部門、交通部門之間的高精度數(shù)據(jù)共享也存在很大困難。

　　發(fā)達(dá)的大氣環(huán)境信息共享系統(tǒng)，是霧霾治理的重要技術(shù)支撐。實現(xiàn)“到2017年京津冀PM2.5濃度在2012年基礎(chǔ)上下降25%左右”的目標(biāo)，需要建立以信息技術(shù)為依托的京津冀大氣污染信息共享系統(tǒng)，打破信息能力和信息類型的限制，將知識和信息的孤島連接起來，創(chuàng)造一個虛擬的協(xié)同工作空間。

　　面對信息爆炸時代的海量數(shù)據(jù)，要想有效治霾，不僅需要各地政府在霧霾監(jiān)測數(shù)據(jù)上實現(xiàn)整合，還需要依靠技術(shù)研發(fā)推動霧霾的來源解析、演化、降解等問題的系統(tǒng)研究。對霧霾的系統(tǒng)研究耗資巨大，任何地方政府都無法獨(dú)自承擔(dān)。采用中央政府行政介入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、與高等科研院校有效合作進(jìn)行技術(shù)攻堅、各地政府聯(lián)合建設(shè)的模式，可行性更高。

　　現(xiàn)階段各地政府大氣污染治理的技術(shù)與設(shè)備投入機(jī)制尚不完善，人才資源共享尚不充分，可以考慮建立兩市一省環(huán)保部門與治污部門合作共治的長效機(jī)制，通過互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)構(gòu)建信息與技術(shù)共享空間。

　　此外，區(qū)域信息共享系統(tǒng)還需要各地政府對以往所持有的碎片化信息，按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行整合。通過信息系統(tǒng)的共同建設(shè)、共同研發(fā)、共同使用，減少信息共享不足、不均和不暢，為準(zhǔn)確把握、分析、研判和預(yù)報區(qū)域大氣污染狀況提供保障。