特種設(shè)備檢驗的供給側(cè)改革需打破現(xiàn)有體制機制束縛

　　隨著特種設(shè)備數(shù)量的快速增長和特種設(shè)備向大型化、高參數(shù)、復(fù)雜化方向發(fā)展，對安全保障的要求越來越高，對特種設(shè)備檢驗“量”和“質(zhì)”的需求明顯增長，需求結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化，而檢驗人員的增速遠低于設(shè)備的增速，檢驗人員的整體能力水平有待進一步提升，“人機矛盾”突出，特種設(shè)備檢驗供給能力明顯不足。
　　當前，特種設(shè)備檢驗主要由事業(yè)單位供給，在擴充人員數(shù)量、改善激勵機制、擴大業(yè)務(wù)規(guī)模等方面存在嚴重障礙。因此，特種設(shè)備檢驗的供給側(cè)改革不是現(xiàn)有體制下的小修小補，只有打破現(xiàn)有體制機制束縛，從供給結(jié)構(gòu)上進行調(diào)整才能真正釋放改革紅利。正如習近平總書記強調(diào)的那樣，供給側(cè)改革不能少了“結(jié)構(gòu)性”3個字。
　　2014年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了中央編辦質(zhì)檢總局《關(guān)于整合檢驗檢測認證機構(gòu)的實施意見》，拉開了特種設(shè)備檢驗供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的序幕。隨后，2015年至2016年，質(zhì)檢總局先后出臺了《全國質(zhì)檢系統(tǒng)檢驗檢測認證機構(gòu)整合指導(dǎo)意見》和《特種設(shè)備安全監(jiān)管改革頂層設(shè)計方案》，進一步細化了特種設(shè)備檢驗改革的路線圖和時間表。但在改革的具體操作模式上，各地還存在較大差異，有的是剝離事業(yè)單位經(jīng)營性業(yè)務(wù)組建公司，有的是推動事業(yè)單位整體轉(zhuǎn)企，有的是探索轉(zhuǎn)為社會組織，出現(xiàn)了到底是走“社會化”還是“市場化”的爭論，筆者認為特種設(shè)備檢驗供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中的方向性問題必須澄清。
　　改革改的不是屬性。眾所周知，特種設(shè)備檢驗保障的是公共安全，特種設(shè)備一旦發(fā)生事故，將造成人民群眾生命財產(chǎn)的巨大損失。公共安全的公共性決定了安全保障的公益性，公共安全不是某個用戶、某個企業(yè)關(guān)起門來自己的事。特種設(shè)備事故會傷害到不特定的“無關(guān)方”，因此，特種設(shè)備檢驗保障的不單單是私利而是公益，如果完全由市場提供、暴露出市場逐利的本性，則容易由于市場“失靈”，導(dǎo)致安全“失控”。世界各國對于涉及安全、健康、環(huán)保等公共服務(wù)和公用事業(yè)的領(lǐng)域，大多沒有采用完全市場化的策略。無論特種設(shè)備檢驗供給模式如何改革，如果違背了其公益屬性，都會偏離正確的軌道。
　　改革改的不是責任。公共安全是社會安定、社會秩序良好的重要體現(xiàn)，是人民安居樂業(yè)的重要保障。黨中央、國務(wù)院歷來高度重視安全工作，特種設(shè)備檢驗是法律賦予檢驗機構(gòu)的法定職責，上對政府負責、下對企業(yè)負責，既是領(lǐng)導(dǎo)責任、監(jiān)管責任的延伸，也是落實主體責任的保障。如果把當前特種設(shè)備檢驗事業(yè)單位改革理解為政府公共服務(wù)責任的市場化，就違背了改革的初衷。在醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)教育、社會保障等領(lǐng)域開展的市場化探索，把責任的市場化和機制的市場化混淆在一起，簡單的把政府責任推向市場，造成了嚴重的負面影響。責任傳導(dǎo)機制決定了檢驗機構(gòu)必須直接向?qū)俚鼗母骷壵捅O(jiān)管機構(gòu)負責，而完全市場化的特種設(shè)備檢驗供給方式，不利于政府責任的落地

　　改革改的是模式。特種設(shè)備檢驗事業(yè)單位改革的目標是把公益事業(yè)做大做強，使得公共服務(wù)資源布局更為合理、配置更有效率、保障更為有力，而不是追求資本擴張和利潤最大化，這就涉及到特種設(shè)備檢驗改革的定位問題。

　　首先，特種設(shè)備檢驗改革必須明確行業(yè)格局問題。特種設(shè)備安全監(jiān)管改革頂層設(shè)計方案提出“實施核準加授權(quán)的檢驗機構(gòu)準入方式，由企業(yè)在授權(quán)檢驗機構(gòu)范圍內(nèi)自主選擇，實現(xiàn)有限有序競爭，推動檢驗社會化進程”，勾畫出了未來的藍圖。政府通過新的準入方式，既避免當前事業(yè)單位“一家獨大”的局面，也可以避免機構(gòu)太多、“產(chǎn)能過剩”帶來的惡性競爭，實現(xiàn)有序競爭和良性發(fā)展。國務(wù)院《關(guān)于實行市場準入負面清單制度的意見》明確提出，對涉及人民生命財產(chǎn)安全的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，可以采取禁止進入或限制市場主體資質(zhì)、股權(quán)比例、經(jīng)營范圍、經(jīng)營業(yè)態(tài)等管理措施，為這一探索提供了政策支持，可以有效避免“一放就亂”的情況。
　　其次，特種設(shè)備檢驗改革必須明確主體性質(zhì)問題。按照新公共管理理論，根據(jù)公共性的強弱，提供公共服務(wù)的主體既可以是政府，也可是社會組織和企業(yè)。國防、治安等公共服務(wù)的公共性最強，各國都由政府直接提供，水利、電力、燃氣等公共性相對較弱，提供主體也就更為多元化。特種設(shè)備檢驗公共性較強，應(yīng)當堅持政府主導(dǎo)、社會為主、企業(yè)為輔的供給模式。由于我國社會組織立法的滯后，質(zhì)檢總局《特種設(shè)備檢驗檢測機構(gòu)整合試點方案》明確了先組建企業(yè)集團，再參照國際慣例逐步探索改造成非營利性機構(gòu)的改革路徑。這里的企業(yè)集團應(yīng)當定位為公益類國有企業(yè)，以實現(xiàn)社會效益和經(jīng)濟效益的統(tǒng)一。
　　改革改的是機制。特種設(shè)備安全和特種設(shè)備檢驗的公共性主要由其風險大小來決定，特種設(shè)備檢驗改革的具體機制設(shè)計也應(yīng)當基于風險來展開。
　　首先，應(yīng)當基于風險放開檢驗領(lǐng)域。風險管理的思路已經(jīng)擴展到各個領(lǐng)域，例如，我國《醫(yī)療器械監(jiān)督管理條例》明確對醫(yī)療器械按照風險程度實行分類管理，對低風險的實行備案管理、對中高風險的實行注冊管理，通過分類施策，可有有效節(jié)約行政資源、激發(fā)社會活力。未來應(yīng)當通過風險評估，逐步放開特種設(shè)備檢驗的領(lǐng)域，引入社會資本的進入，漸進式地擴大市場準入范圍。近年來，氣瓶、無損檢測等特種設(shè)備檢驗領(lǐng)域由于風險相對較低，已向民營機構(gòu)放開。同時，改進監(jiān)管方式、提高監(jiān)管效能，營造健康的市場環(huán)境。
　　其次，應(yīng)當基于風險優(yōu)化檢驗項目。總結(jié)推廣風險檢驗（RBI）的經(jīng)驗，根據(jù)設(shè)備風險水平，優(yōu)化檢驗內(nèi)容、精簡檢驗流程、縮短檢驗周期，真正為企業(yè)減少檢驗費用的直接支出和因為停車檢驗帶來的間接損失，減輕企業(yè)負擔。轉(zhuǎn)變檢驗方式，把更多的內(nèi)容納入檢測的范疇，逐步推動檢驗由技術(shù)審查向形式審查轉(zhuǎn)變，突出檢驗的驗證功能。
　　特種設(shè)備檢驗的供給能力決定了特種設(shè)備安全的保障水平，因此，正確理解特種設(shè)備供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的方向和路徑意義重大。無論以何種方式推進改革，都應(yīng)當積極審慎的對待，始終堅持特種設(shè)備檢驗的公益導(dǎo)向，始終把保障安全放在首位。