國外PPP的管理制度及對我國的建議

　　PPP (Public-Private Partnership，公私合作)模式在減輕政府財(cái)政壓力、滿足公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提高投資和管理效率等方面具有特殊的優(yōu)勢，很多國家政府將PPP模式作為有效地吸引國內(nèi)外社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的創(chuàng)新途徑。盡管PPP模式已于80年代中期被引入我國的電廠、高速公路等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，我國目前關(guān)于PPP的管理制度仍僅限于地方政府或部委層面，層次較低且雜亂，雖然在一定程度上為PPP的發(fā)展提供了支持，但遠(yuǎn)未達(dá)到完善的程度。因此，本文將比較分析英國等國家和地區(qū)與我國PPP模式的管理制度，并基于所識別出的差異和不足對我國相關(guān)的管理制度建設(shè)提出相應(yīng)的改善建議。

　　1. 國外PPP模式的法律框架和機(jī)構(gòu)概述

　　1.1 英國

　　英國政府率先推動私營資本在公共領(lǐng)域方面的參與[1]，但在PPP(英國稱作PFI，Private Finance Initiative，私營主動融資)方面，英國并沒有專門的法律(law)，大多以政策(policy)和指南(guideline)的形式出現(xiàn)。到目前為止，有五份最重要的相關(guān)文件出臺：2003年7月的《PFI：適應(yīng)投資挑戰(zhàn)(PFI:Meeting the Investment Challenge)》， 2006年3月的《PFI：加強(qiáng)長期合作(PFI：StrengtheningLong-term Partnerships)》，2008年3月的《交付長期價(jià)值的基礎(chǔ)設(shè)施采購(InfrastructureProcurement: Delivering Long-term Value)》，以及2012年12月的《PPP的新方法(A New Approach for Public Private Partnerships)》和《PF2合同的標(biāo)準(zhǔn)化(Standardisation of PF2 Contracts)》等[1][2][3]。

　　1.2 澳大利亞

　　2000年開始，以維多利亞州為開端[4]，澳大利亞各聯(lián)邦部門和州政府相繼發(fā)布了PPP模式的規(guī)范指引、準(zhǔn)則和協(xié)議等，但由于各地存在差異，造成PPP模式在全國范圍內(nèi)發(fā)展不平衡、效率不高、私營企業(yè)難以參與等問題。為此，聯(lián)邦政府在2004年組建了國家PPP論壇(National Public PrivatePartnership Forum)，并在2008年以《澳大利亞基礎(chǔ)設(shè)施法案2008(Infrastructure Australia Act 2008)》為基礎(chǔ)組建了澳大利亞基礎(chǔ)設(shè)施委員會(InfrastructureAustralia)，從而建立了統(tǒng)一合作的PPP溝通管理平臺;同年，委員會頒布《國家PPP政策及指引(National PPP Policy andGuidelines)》替代各州、管轄區(qū)的原有文件，對全國的PPP項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)范。[5]

　　1.3 香港特別行政區(qū)

　　為了更好地指導(dǎo)PPP項(xiàng)目在香港的實(shí)施，香港政府效率促進(jìn)組(Efficiency Units)先后在2003年和2008年出臺了《PPP指南(An Introductory Guide to PublicPrivate Partnerships)》和《PPP指南2008》，后者增加了公共部門比較因子(Public SectorComparator，PSC)的具體構(gòu)建步驟和風(fēng)險(xiǎn)管理矩陣的構(gòu)建實(shí)例，以及保持政府公正性的具體原則與措施等條目。

　　1.4 日本

　　1999年起實(shí)行(2011年修改)的《關(guān)于充分發(fā)揮民間事業(yè)者的活力來促進(jìn)特別設(shè)施整備的臨時措施法(簡稱民活法/PFI法)》是日本PFI項(xiàng)目的法律指南。

　　為了完善法律制度上對PFI應(yīng)用范圍的限制，日本還設(shè)立了活用項(xiàng)目推進(jìn)委員會機(jī)構(gòu)，制定了公務(wù)員派遣制度和民間自提(Unsolicited Proposal)項(xiàng)目制度等。[6]

　　1.5 韓國

　　韓國政府于1994年制定了《促進(jìn)民間資本參與社會間接資本設(shè)施投資法》，引入BOT(Build-Operate-Transfer，建設(shè)-運(yùn)營-移交)模式，后于2005年修訂《社會基礎(chǔ)設(shè)施民間投資法》，引入了BTL(Build-Transfer-Lease，建設(shè)-移交-租賃)模式并大力推廣，將民間投資項(xiàng)目的范圍顯著擴(kuò)大。[6]

　　1.6 菲律賓

　　菲律賓開展PPP項(xiàng)目的歷史較久，1994年修訂的菲律賓法令第6957號(BOT法)規(guī)定了基礎(chǔ)設(shè)施類PPP項(xiàng)目的指導(dǎo)原則，促使菲律賓國內(nèi)涌現(xiàn)出各種PPP模式;項(xiàng)目采購方面，1998年菲律賓重新修訂其國內(nèi)采購法，引入競爭性招標(biāo)流程。[7]

　　1.7 印度尼西亞

　　2005年頒布的印尼第67號總統(tǒng)令規(guī)范了PPP項(xiàng)目的制度環(huán)境， 2010年修訂后增加了風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、競爭性招標(biāo)、財(cái)政支持和非財(cái)政支持等內(nèi)容。[7]