吳舜澤眼中的“十三五”環(huán)保路線圖

　　“十三五”既是實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量總體改善的窗口期、轉(zhuǎn)折期，也是負(fù)重前行的攻堅(jiān)期?！秶?guó)家生態(tài)環(huán)境保護(hù)“十三五”規(guī)劃》目前已經(jīng)形成初稿，并經(jīng)2016年全國(guó)環(huán)境保護(hù)工作會(huì)議討論。與以往的規(guī)劃相比，環(huán)保“十三五”規(guī)劃從邊界到內(nèi)容都有了較大的變化和調(diào)整。

　　環(huán)保新背景

　　目前中國(guó)多階段、多領(lǐng)域、多類型的環(huán)境問(wèn)題長(zhǎng)期累積疊加，主要污染物排放接近或超過(guò)承載能力的狀況短期內(nèi)不會(huì)出現(xiàn)根本改變，環(huán)境質(zhì)量差、區(qū)域分化明顯、隱患多、風(fēng)險(xiǎn)高，與社會(huì)公眾需求和期待差距較大。環(huán)境問(wèn)題已成為全面建成小康社會(huì)的瓶頸和短板。近年來(lái)中國(guó)污染治理力度前所未有，進(jìn)程加速推進(jìn)，總體處于環(huán)境質(zhì)量有所改善但問(wèn)題交織的戰(zhàn)略相持期，表現(xiàn)為以下四大特征。

　　1.容量超載。中國(guó)污染物排放逼近或者超過(guò)承載，這是對(duì)中國(guó)資源環(huán)境國(guó)情的重大判斷。在長(zhǎng)期粗放的發(fā)展模式下，隨著快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，污染物排放增長(zhǎng)快、總量大。另外，近年來(lái)因生態(tài)空間壓縮破碎，氣象、自然等因素導(dǎo)致承載能力總體下降。分子增加、分母減少導(dǎo)致的容量超載國(guó)情短期內(nèi)不會(huì)根本扭轉(zhuǎn)，生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的脆弱性、風(fēng)險(xiǎn)性相應(yīng)明顯加大。為應(yīng)對(duì)硬約束，必須過(guò)容量“緊日子”。

　　2. 質(zhì)量仍差。2015年，以PM2.5濃度50µg/m³(標(biāo)志著“優(yōu)質(zhì)”)為標(biāo)準(zhǔn)，全國(guó)338個(gè)地級(jí)及以上城市中僅76個(gè)城市年均值達(dá)標(biāo)。與發(fā)達(dá)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)相比，中國(guó)環(huán)境質(zhì)量仍然很差，生態(tài)環(huán)境成為社會(huì)需求強(qiáng)烈的稀缺產(chǎn)品。為改變這種現(xiàn)狀，理論上要明確提供生態(tài)產(chǎn)品屬于發(fā)展內(nèi)涵，生態(tài)產(chǎn)品具有產(chǎn)權(quán)與價(jià)值;實(shí)踐上要主動(dòng)適應(yīng)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平提高，社會(huì)公眾訴求明顯提升的“新常態(tài)”。環(huán)境質(zhì)量改善已經(jīng)成為全面建設(shè)小康社會(huì)難度最大，但必須采取綜合措施確保完成的任務(wù)。

　　3.穩(wěn)中趨好。主要污染物減排成效明顯，部分地區(qū)環(huán)境質(zhì)量有所改善。全國(guó)優(yōu)Ⅲ類水體由1994年的24.9%上升至64.5%，劣V類水體由1999年的37.1%下降至8.8%，大江大河水質(zhì)改善力度非常大;酸雨面積恢復(fù)到20世紀(jì)90年代水平，空氣質(zhì)量改善初見成效。但環(huán)境改善的幅度與老百姓的需求仍有較大差距，甚至與感受存在反差。這有認(rèn)知方式、方法上的問(wèn)題，也有環(huán)境監(jiān)測(cè)點(diǎn)位關(guān)注國(guó)家生態(tài)環(huán)境“大系統(tǒng)”與群眾關(guān)注身邊生活質(zhì)量“小問(wèn)題”之間“錯(cuò)位”的問(wèn)題。

　　4. 區(qū)域分異。中國(guó)區(qū)域間工業(yè)化進(jìn)程、資源能源消耗、環(huán)境稟賦、污染排放強(qiáng)度差異大，不同區(qū)域、流域和城市環(huán)境問(wèn)題分化較大，質(zhì)量改善步伐不可能“齊步走”、同步達(dá)標(biāo)，全國(guó)960萬(wàn)平方公里不能靠一個(gè)“方程式”來(lái)解決，全國(guó)統(tǒng)一性的總量控制方略要更加服從、服務(wù)于差異化環(huán)境問(wèn)題的解決，必須制定、實(shí)施更加精細(xì)化的環(huán)境管理政策。

　　未來(lái)，中國(guó)面臨一系列艱巨挑戰(zhàn)，但適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)需求的體制機(jī)制正在建立，全面深化改革、全面依法治國(guó)、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)等三大“紅利”逐步釋放。同時(shí)，污染物新增排放壓力高位舒緩，全社會(huì)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的合力逐步形成。我認(rèn)為，“十三五”期間，機(jī)遇和挑戰(zhàn)并存，機(jī)遇大于挑戰(zhàn)，是充滿希望、大有作為的戰(zhàn)略機(jī)遇期，也是負(fù)重前行的關(guān)鍵期;既是實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量總體改善的窗口期、轉(zhuǎn)折期，也是攻堅(jiān)期。

　　環(huán)保新目標(biāo)

　　環(huán)保“十三五”規(guī)劃確定的總體目標(biāo)是：牢固樹立和貫徹落實(shí)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，以提高環(huán)境質(zhì)量為核心，實(shí)施最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度，打好大氣、水、土壤污染防治三大戰(zhàn)役，強(qiáng)化污染防治與生態(tài)保護(hù)聯(lián)動(dòng)協(xié)同，不斷提高環(huán)境管理系統(tǒng)化、科學(xué)化、法治化、精細(xì)化和信息化水平，加快推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化，確保2020年生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善。

　　為應(yīng)對(duì)工業(yè)化城鎮(zhèn)化發(fā)展、資源能源消耗、社會(huì)發(fā)展等新變化、新轉(zhuǎn)折，需要從四個(gè)方面準(zhǔn)確把握、深刻分析、辯證認(rèn)識(shí)未來(lái)生態(tài)環(huán)境的目標(biāo)。

　　1.國(guó)際對(duì)比。中國(guó)在較低經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下解決更為復(fù)雜的環(huán)境問(wèn)題，經(jīng)濟(jì)水平、能源結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與發(fā)達(dá)國(guó)家相比具有本質(zhì)區(qū)別。中國(guó)能源結(jié)構(gòu)中的“高煤”特征短期難以改變(煤占比長(zhǎng)期維持在2/3左右)，劣質(zhì)煤、散燒煤影響大;而美國(guó)歷史同期僅為19%，歐洲為30%。中國(guó)提出實(shí)行PM2.5控制的2012年，人均GDP約5400美元;而美國(guó)實(shí)行PM2.5控制的1996年，人均GDP為28000美元左右。因此，要正視因資源環(huán)境稟賦、能源結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等不同而造成的環(huán)境改善歷程的差異。

　　2.全面小康。全面建成小康社會(huì)的核心要求是環(huán)境質(zhì)量改善。一方面，全面小康是底線型標(biāo)準(zhǔn)，非達(dá)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)或全國(guó)總體評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，重點(diǎn)應(yīng)在“兜底”、“補(bǔ)短板”。需要將問(wèn)題控制在較低、社會(huì)能接受的水平，但實(shí)際上全國(guó)不少區(qū)域質(zhì)量目標(biāo)應(yīng)高于此。另一方面，老百姓更關(guān)心的是環(huán)境改善結(jié)果而非過(guò)程。相對(duì)于大江大河，老百姓更關(guān)注身邊環(huán)境問(wèn)題，如小河小溝的黑臭水體防治、灰霾控制、飲用水安全等。因此，要響應(yīng)群眾呼聲，將環(huán)境改善的視角和側(cè)重點(diǎn)做相應(yīng)調(diào)整，大小并重、增強(qiáng)針對(duì)性。

　　3.總體改善。相比于以往的定性表述，十八屆五中全會(huì)提出的要實(shí)現(xiàn)“生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善”目標(biāo)，是指全國(guó)大尺度、大范圍、多要素環(huán)境質(zhì)量改善程度會(huì)有一個(gè)質(zhì)變。從穩(wěn)中趨好變?yōu)榭傮w性改善，需要未來(lái)五年做出艱巨努力。特別是老百姓對(duì)環(huán)境質(zhì)量改善的認(rèn)可度要明顯加大，需要建立信息公開和社會(huì)共治的環(huán)境治理新體系，并采取多重措施，實(shí)現(xiàn)重污染天氣“降頻削峰”，顯著降低灰霾對(duì)年均濃度的“拉升”和公眾心理的“沖擊”。