完善PPP模式 這三層挑戰(zhàn)須“通關(guān)”

　　兩會(huì)勝利閉幕，PPP熱議持續(xù)升溫。與2015年政府工作報(bào)告“積極推廣政府和社會(huì)資本合作模式”相比，2016年政府工作報(bào)告進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了PPP模式從“推廣”到“完善”的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)出政府下一步工作重點(diǎn)：即不斷完善PPP體系，更加注重PPP模式的實(shí)際開(kāi)展效果。

　　2015年政府工作報(bào)告：大幅放寬民間投資市場(chǎng)準(zhǔn)入，鼓勵(lì)社會(huì)資本發(fā)起設(shè)立股權(quán)投資基金。政府采取投資補(bǔ)助、資本金注入、設(shè)立基金等辦法，引導(dǎo)社會(huì)資本投入重點(diǎn)項(xiàng)目。以用好鐵路發(fā)展基金為抓手，深化鐵路投融資改革。在基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等領(lǐng)域，積極推廣政府和社會(huì)資本合作模式。

　　2016年政府工作報(bào)告：深化投融資體制改革，繼續(xù)以市場(chǎng)化方式籌集專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)基金，推動(dòng)地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型改制進(jìn)行市場(chǎng)化融資，探索基礎(chǔ)設(shè)施等資產(chǎn)證券化，擴(kuò)大債券融資規(guī)模。完善政府和社會(huì)資本合作模式，用好1800億元引導(dǎo)基金，依法嚴(yán)格履行合同，充分激發(fā)社會(huì)資本參與熱情。

　　筆者認(rèn)為，在充分結(jié)合政府工作報(bào)告及PPP模式運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，完善PPP模式、推進(jìn)PPP發(fā)展可從三方面展開(kāi)，即上層法律的搭建，中層模式的規(guī)范，以及基層實(shí)操的探索、創(chuàng)新。具體而言，一是通過(guò)PPP立法的完善，對(duì)PPP項(xiàng)目各方權(quán)利和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合理分配，為PPP發(fā)展構(gòu)建“有法可依”、“有章可循”的法制化大環(huán)境;二是通過(guò)規(guī)范PPP項(xiàng)目運(yùn)作，確保落地項(xiàng)目均為具有全面推廣價(jià)值的“范本”，使得政府的財(cái)政支出節(jié)約、高效;三是針對(duì)實(shí)操過(guò)程中遇到的困境、難題進(jìn)行多種有益的嘗試，積極鼓勵(lì)創(chuàng)新，推動(dòng)形成多層次、廣覆蓋、差異化的金融機(jī)構(gòu)體系，豐富PPP項(xiàng)目投融資鏈條，提高社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)參與PPP項(xiàng)目的積極性。

　　第一關(guān)：健全法律法規(guī)

　　PPP模式能否健康發(fā)展，依托于其所在環(huán)境是否規(guī)范有序。通過(guò)PPP法律體系的建立和完善，明確哪些事情可以做、由誰(shuí)做、怎么做，以及如何保障各方權(quán)益，才能讓各方做到“有法可依、有章可循”，從而保持政府、社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)等參與方合作預(yù)期的穩(wěn)定性。堅(jiān)持依法合作，樹(shù)立契約意識(shí)，依法完善規(guī)范合同文本。政府方依據(jù)已有政策，加大政策保障力度，細(xì)化政策保障條款，在法律允許和力所能及的情況下優(yōu)化項(xiàng)目條件，提高社會(huì)資本參與的積極性。同時(shí)，對(duì)項(xiàng)目全過(guò)程加強(qiáng)監(jiān)管，強(qiáng)化履行績(jī)效評(píng)估機(jī)制。嚴(yán)格遵守項(xiàng)目采購(gòu)流程，擇優(yōu)選擇社會(huì)資本，從而對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行形成強(qiáng)有力保障。

　　一、樹(shù)立契約意識(shí)，完善合同文本

　　從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，契約觀念是順利開(kāi)展PPP項(xiàng)目的重要前提。政府與企業(yè)要建立彼此信任、平等履約、長(zhǎng)期穩(wěn)定的合作伙伴關(guān)系。按照重諾履約原則，加強(qiáng)社會(huì)信用體系建設(shè)，構(gòu)建政府內(nèi)部的履約保障聯(lián)動(dòng)機(jī)制。當(dāng)收費(fèi)不能及時(shí)調(diào)整時(shí)，政府財(cái)政應(yīng)按照協(xié)議及時(shí)兌現(xiàn)承諾，保障PPP項(xiàng)目順利實(shí)施。此外，政府部門(mén)要保持政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性，依法行政，防止不當(dāng)干預(yù)，認(rèn)真履行向社會(huì)資本作出的承諾。

　　在遵守契約精神的同時(shí)，樹(shù)立平等協(xié)商的理念，按照權(quán)責(zé)對(duì)等原則合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，按照激勵(lì)相容原則科學(xué)設(shè)計(jì)合同條款，明確項(xiàng)目的產(chǎn)出說(shuō)明和績(jī)效要求、收益回報(bào)機(jī)制、退出安排、應(yīng)急和臨時(shí)接管預(yù)案等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)責(zé)權(quán)利對(duì)等，形成一套規(guī)范且對(duì)各方均有合理約束的合同文本。

　　二、加大政策保障，優(yōu)化項(xiàng)目條件

　　依據(jù)現(xiàn)有政策細(xì)化政策保障條款，加大政策保障力度，優(yōu)化項(xiàng)目條件，為社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目提供更多保障，實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)資本合理共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。政策保障主要可從以下五方面入手：一是簡(jiǎn)化審批流程。由財(cái)政、發(fā)改牽頭，會(huì)同各部門(mén)對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行聯(lián)評(píng)聯(lián)審?fù)ㄟ^(guò)后，避免對(duì)已通過(guò)內(nèi)容在后續(xù)規(guī)劃選址、用地預(yù)審、項(xiàng)目立項(xiàng)等一系列審批環(huán)節(jié)進(jìn)行重復(fù)性審批。二是完善財(cái)稅支持政策。將政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目中政府負(fù)擔(dān)的資金納入財(cái)政預(yù)算，并在中期財(cái)政規(guī)劃、政府財(cái)務(wù)報(bào)告中進(jìn)行反映，加大項(xiàng)目執(zhí)行保障。三是積極推進(jìn)公共服務(wù)領(lǐng)域價(jià)格改革。按照補(bǔ)償成本、合理收益、節(jié)約資源、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)、公平負(fù)擔(dān)的原則，加快理順公共服務(wù)價(jià)格，降低外部環(huán)境變化對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行的影響。四是多種方式保障項(xiàng)目用地。實(shí)行多樣化土地供應(yīng)，保障項(xiàng)目建設(shè)用地，減小由于供地問(wèn)題對(duì)社會(huì)資本的壓力。五是做好金融服務(wù)。鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新符合政府和社會(huì)資本合作模式特點(diǎn)的金融服務(wù)，優(yōu)化信貸評(píng)審方式，積極為政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目提供融資支持。