完善PPP模式 這三層挑戰(zhàn)須“通關(guān)”

　　兩會勝利閉幕，PPP熱議持續(xù)升溫。與2015年政府工作報告“積極推廣政府和社會資本合作模式”相比，2016年政府工作報告進一步強調(diào)了PPP模式從“推廣”到“完善”的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)出政府下一步工作重點：即不斷完善PPP體系，更加注重PPP模式的實際開展效果。

　　2015年政府工作報告：大幅放寬民間投資市場準(zhǔn)入，鼓勵社會資本發(fā)起設(shè)立股權(quán)投資基金。政府采取投資補助、資本金注入、設(shè)立基金等辦法，引導(dǎo)社會資本投入重點項目。以用好鐵路發(fā)展基金為抓手，深化鐵路投融資改革。在基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等領(lǐng)域，積極推廣政府和社會資本合作模式。

　　2016年政府工作報告：深化投融資體制改革，繼續(xù)以市場化方式籌集專項建設(shè)基金，推動地方融資平臺轉(zhuǎn)型改制進行市場化融資，探索基礎(chǔ)設(shè)施等資產(chǎn)證券化，擴大債券融資規(guī)模。完善政府和社會資本合作模式，用好1800億元引導(dǎo)基金，依法嚴(yán)格履行合同，充分激發(fā)社會資本參與熱情。

　　筆者認(rèn)為，在充分結(jié)合政府工作報告及PPP模式運作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，完善PPP模式、推進PPP發(fā)展可從三方面展開，即上層法律的搭建，中層模式的規(guī)范，以及基層實操的探索、創(chuàng)新。具體而言，一是通過PPP立法的完善，對PPP項目各方權(quán)利和風(fēng)險進行合理分配，為PPP發(fā)展構(gòu)建“有法可依”、“有章可循”的法制化大環(huán)境;二是通過規(guī)范PPP項目運作，確保落地項目均為具有全面推廣價值的“范本”，使得政府的財政支出節(jié)約、高效;三是針對實操過程中遇到的困境、難題進行多種有益的嘗試，積極鼓勵創(chuàng)新，推動形成多層次、廣覆蓋、差異化的金融機構(gòu)體系，豐富PPP項目投融資鏈條，提高社會資本和金融機構(gòu)參與PPP項目的積極性。

　　第一關(guān)：健全法律法規(guī)

　　PPP模式能否健康發(fā)展，依托于其所在環(huán)境是否規(guī)范有序。通過PPP法律體系的建立和完善，明確哪些事情可以做、由誰做、怎么做，以及如何保障各方權(quán)益，才能讓各方做到“有法可依、有章可循”，從而保持政府、社會資本和金融機構(gòu)等參與方合作預(yù)期的穩(wěn)定性。堅持依法合作，樹立契約意識，依法完善規(guī)范合同文本。政府方依據(jù)已有政策，加大政策保障力度，細(xì)化政策保障條款，在法律允許和力所能及的情況下優(yōu)化項目條件，提高社會資本參與的積極性。同時，對項目全過程加強監(jiān)管，強化履行績效評估機制。嚴(yán)格遵守項目采購流程，擇優(yōu)選擇社會資本，從而對項目執(zhí)行形成強有力保障。

　　一、樹立契約意識，完善合同文本

　　從國際經(jīng)驗看，契約觀念是順利開展PPP項目的重要前提。政府與企業(yè)要建立彼此信任、平等履約、長期穩(wěn)定的合作伙伴關(guān)系。按照重諾履約原則，加強社會信用體系建設(shè)，構(gòu)建政府內(nèi)部的履約保障聯(lián)動機制。當(dāng)收費不能及時調(diào)整時，政府財政應(yīng)按照協(xié)議及時兌現(xiàn)承諾，保障PPP項目順利實施。此外，政府部門要保持政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性，依法行政，防止不當(dāng)干預(yù)，認(rèn)真履行向社會資本作出的承諾。

　　在遵守契約精神的同時，樹立平等協(xié)商的理念，按照權(quán)責(zé)對等原則合理分配項目風(fēng)險，按照激勵相容原則科學(xué)設(shè)計合同條款，明確項目的產(chǎn)出說明和績效要求、收益回報機制、退出安排、應(yīng)急和臨時接管預(yù)案等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，實現(xiàn)責(zé)權(quán)利對等，形成一套規(guī)范且對各方均有合理約束的合同文本。

　　二、加大政策保障，優(yōu)化項目條件

　　依據(jù)現(xiàn)有政策細(xì)化政策保障條款，加大政策保障力度，優(yōu)化項目條件，為社會資本參與PPP項目提供更多保障，實現(xiàn)政府和社會資本合理共擔(dān)風(fēng)險。政策保障主要可從以下五方面入手：一是簡化審批流程。由財政、發(fā)改牽頭，會同各部門對PPP項目實施方案進行聯(lián)評聯(lián)審?fù)ㄟ^后，避免對已通過內(nèi)容在后續(xù)規(guī)劃選址、用地預(yù)審、項目立項等一系列審批環(huán)節(jié)進行重復(fù)性審批。二是完善財稅支持政策。將政府和社會資本合作項目中政府負(fù)擔(dān)的資金納入財政預(yù)算，并在中期財政規(guī)劃、政府財務(wù)報告中進行反映，加大項目執(zhí)行保障。三是積極推進公共服務(wù)領(lǐng)域價格改革。按照補償成本、合理收益、節(jié)約資源、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價、公平負(fù)擔(dān)的原則，加快理順公共服務(wù)價格，降低外部環(huán)境變化對項目執(zhí)行的影響。四是多種方式保障項目用地。實行多樣化土地供應(yīng)，保障項目建設(shè)用地，減小由于供地問題對社會資本的壓力。五是做好金融服務(wù)。鼓勵金融機構(gòu)創(chuàng)新符合政府和社會資本合作模式特點的金融服務(wù)，優(yōu)化信貸評審方式，積極為政府和社會資本合作項目提供融資支持。