上海PPP實踐探索及啟示建議

　　2014年以來，財政部、國家發(fā)改委就推進政府和社會資本合作（PPP模式）出臺了一系列指導(dǎo)意見，國內(nèi)絕大多數(shù)省級行政區(qū)都出臺了PPP實施意見。盡管目前上海還沒有就PPP正式出臺相關(guān)文件，但PPP最主要的形式——基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營在上海的實踐探索，已經(jīng)有20多年的歷史。上海PPP的經(jīng)驗和不足之處，對各地正在如火如荼地推進PPP，有著重要的借鑒意義。

上海PPP實踐回顧和成效

一、實踐回顧

上海城市建設(shè)管理領(lǐng)域PPP（以下統(tǒng)稱PPP）始于上世紀(jì)90年代，大致可分為三個階段。

　　　　　　　　　　　　　　　圖示：上海城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP的發(fā)展歷程

　　1、起步探索階段（上世紀(jì)九十年代）

從1993年底起，上海城投總公司先后將南浦、楊浦兩座大橋和打浦路隧道、徐浦大橋、滬嘉高速公路的專營權(quán)轉(zhuǎn)讓給中信泰富公司，將延安路高架道路和內(nèi)環(huán)線高架道路、南北高架道路的專營權(quán)轉(zhuǎn)讓給上海實業(yè)集團。此階段上海PPP的特點為：第一，以TOT模式為主，以吸引外資為主；第二，定向授予特許權(quán)，即政府或政府授權(quán)部門直接與投資者簽訂特許權(quán)經(jīng)營合同；第三，一個項目一部政府規(guī)章，針對不同的PPP項目，上海市政府陸續(xù)出臺了《上海市延安東路隧道專營管理辦法》（1994年）等專營管理辦法累計達到10個。

　　2、快速推進階段（九十年代末-2010年）

進入21世紀(jì)后，上海大力推進城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式，引入市場化競爭機制，擴大投資資金來源。如路橋領(lǐng)域，以特許權(quán)經(jīng)營合同的形式授予項目公司收費經(jīng)營權(quán)。同時，PPP實施領(lǐng)域擴展到環(huán)保等領(lǐng)域，如竹園第一污水處理廠項目。此階段上海PPP的特點是：第一，以BOT模式為主，項目最多、最熱；第二，采用公開競爭的方式選擇社會資本；第三，加強配套制度建設(shè)，如出臺了《關(guān)于加快高速公路網(wǎng)建設(shè)若干政策意見》，從財稅政策、用地政策、收益機制保障等方面對高速公路PPP項目予以支持。

　　3、轉(zhuǎn)型升級探索階段（2011年至今）

在總結(jié)經(jīng)驗基礎(chǔ)上，結(jié)合基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營市場化改革，于2005起開始研究地方性制度規(guī)范，制定了《上海市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營管理辦法》于2010年底公布，以期促進上海PPP模式轉(zhuǎn)型升級，進一步提高基礎(chǔ)設(shè)施的運營質(zhì)量和降低運營成本。但受地方政府融資平臺政策等因素影響，這個階段的PPP項目較少。

　　二、主要成效

　　1、通過創(chuàng)新融資方式，緩解了大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金壓力，明顯加快了城市建設(shè)進程。

據(jù)初步統(tǒng)計，截至2014年底，上海市僅在路橋、水務(wù)、環(huán)境等領(lǐng)域通過實施PPP模式引進社會資金達500億元（不包括在醫(yī)療、體育、文化設(shè)施以及政府購買服務(wù)等領(lǐng)域），有效緩解了城市建設(shè)資金供求矛盾。據(jù)不完全統(tǒng)計，上海通過政府與社會資本合作，建成的高速公路項目14個、隧橋項目6個、污水處理廠項目14個、供水項目2個、垃圾中轉(zhuǎn)項目5個、垃圾處理項目8個。其中，2001年至2010年通過PPP模式建成的高速公路超過500公里、垃圾處理設(shè)施8座，分別約占上海高速公路總里程的70%和垃圾處理能力的80%。