能源領(lǐng)域?qū)⑦M(jìn)行朝政監(jiān)分離改革

　　我國能源領(lǐng)域的價格改革相對緩慢，可以說還沒有實質(zhì)性進(jìn)展，導(dǎo)致當(dāng)前能源產(chǎn)品比價關(guān)系不合理、上下游之間價格傳導(dǎo)不暢、價格構(gòu)成不完整等弊病。在解決價格矛盾時，仍存在政府直接管制，以調(diào)代改、以短期順價和調(diào)價來緩解長期的供求和上下游矛盾的認(rèn)識偏差和指導(dǎo)思想誤區(qū)。預(yù)計三中全會后，能源價格改革步伐將加快，改革的方向是讓市場供求關(guān)系成為價格決定的基礎(chǔ)性和主導(dǎo)性力量，盡可能縮小政府制定和干預(yù)價格的范圍和程度，最終向市場定價、以放為主的新機(jī)制轉(zhuǎn)變。

　　我國眼下已進(jìn)入了“三中全會時間”，國內(nèi)外都在預(yù)估全會將會釋放哪些改革與發(fā)展的信息，都在期望能通過改革釋放巨大紅利，打造中國經(jīng)濟(jì)升級版。論及新一輪改革的具體內(nèi)容，當(dāng)前最受大家關(guān)注的是由國務(wù)院發(fā)展研究中心所提出、簡稱為“383方案”的設(shè)想，即“三位一體改革思路、八個重點改革領(lǐng)域、三個關(guān)聯(lián)性改革組合”的基本思路和行動方案?！叭灰惑w”指的是推動完善市場體系、轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新企業(yè)體制；“八個重點改革領(lǐng)域”涉及政府行政管理體制、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、土地、金融、財稅體制、國有資產(chǎn)管理體制、創(chuàng)新機(jī)制、涉外經(jīng)濟(jì)體制；“三個關(guān)聯(lián)性改革組合”指放開準(zhǔn)入，引入外部投資者，加強(qiáng)競爭；深化社會保障體制改革，設(shè)立“國民基礎(chǔ)社會保障包”；深化土地制度改革，集體土地入市交易。

　　“383改革方案”確實可以說改革力度空前。比如在能源領(lǐng)域，與我國能源生產(chǎn)、消費的快速增長相比，當(dāng)前我國能源管理體制遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后，體制改革始終在市場經(jīng)濟(jì)和國家宏觀調(diào)控的結(jié)合和平衡中蹣跚前行，還存在市場主體不健全、市場競爭不充分、能源價格未理順、行業(yè)管理不夠集中、行政管理色彩濃、法律體系不健全等諸多問題。按“383改革方案”的行動路線，改革后的能源領(lǐng)域?qū)霈F(xiàn)截然不同的嶄新面貌：政府和市場的關(guān)系逐步得到理順，能源領(lǐng)域行政管理色彩逐步淡化；能源市場準(zhǔn)入方面將有實質(zhì)性進(jìn)步，能源市場主體多元化和企業(yè)產(chǎn)權(quán)多元化方面取得積極進(jìn)展，市場結(jié)果將邁向“X+1+X”結(jié)構(gòu)；能源價格形成機(jī)制更加市場化，市場信號對能源行業(yè)發(fā)展的引導(dǎo)作用得到更好發(fā)揮；能源領(lǐng)域配套和監(jiān)管制度建設(shè)將更加健全，能源價格的國際話語權(quán)將得到提升。

　　由于能源行業(yè)屬于我國基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，長期以來政府通過控制貸款規(guī)模、土地指標(biāo)、產(chǎn)能數(shù)量、項目審批、價格管制以及企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人任命等行政性直接干預(yù)手段，管理帶有濃厚行政色彩。改革后，政府職能將得到進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，許多行政許可和審批項目被取消，政府決策也不再由單一部門自主決定，而是綜合各方意見后決策，政府運作透明度將大增。同時，政府對能源領(lǐng)域?qū)ㄟ^貨幣、財稅等總量手段，或改善宏觀調(diào)控，微觀的直接的管制或干預(yù)行為將會大大減少。

　　我國能源領(lǐng)域目前的壟斷局面，已對自身發(fā)展和整個經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局產(chǎn)生了日益明顯的負(fù)面影響，社會各方要求改革的呼聲很高。筆者認(rèn)為，要想推進(jìn)能源領(lǐng)域的市場化改革，首先是要放寬市場準(zhǔn)入，允許民營資本、外資進(jìn)入能源領(lǐng)域的各個環(huán)節(jié)，應(yīng)該并能放開的領(lǐng)域全部放開，以便形成競爭性的市場結(jié)構(gòu)。在能源領(lǐng)域上游環(huán)節(jié)，可考慮放寬非常規(guī)和常規(guī)油氣資源勘探開發(fā)市場準(zhǔn)入，引入競爭機(jī)制，完善礦權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓制度，將頁巖油等非常規(guī)油氣資源作為獨立礦種，納入礦權(quán)管理，加速相關(guān)資源的勘探開發(fā)。對于中游運輸環(huán)節(jié)，應(yīng)改變當(dāng)前石油天然氣管網(wǎng)被中石油、中石化等少數(shù)石油巨頭壟斷，形成上游勘探生產(chǎn)與運輸一體化的局面，將管網(wǎng)與上游勘探生產(chǎn)分離出來，并可組建若干家油氣管網(wǎng)公司，獨立核算，強(qiáng)制其“第三方準(zhǔn)入”。同時，考慮到油氣管網(wǎng)公司業(yè)務(wù)的自然壟斷特性，建立對油氣管網(wǎng)的政府監(jiān)管和定價制度。對于下游銷售環(huán)節(jié)，也應(yīng)放開進(jìn)入條件，取消配額和經(jīng)營資格證書審批，允許不同市場主體參與能源的批發(fā)零售環(huán)節(jié)，增加市場供應(yīng)主體。

　　與其他行業(yè)價格改革相比，能源領(lǐng)域的價格改革相對緩慢，可以說還沒有實質(zhì)性進(jìn)展，導(dǎo)致當(dāng)前能源產(chǎn)品比價關(guān)系不合理、上下游之間價格傳導(dǎo)不暢、價格構(gòu)成不完整等弊病。在解決價格矛盾時，仍存在政府直接管制，以調(diào)代改、以短期順價和調(diào)價來緩解長期的供求矛盾和上下游矛盾的認(rèn)識偏差和指導(dǎo)思想誤區(qū)。預(yù)計三中全會后，能源領(lǐng)域價格改革步伐將加快，改革的方向是市場形成機(jī)制，讓市場供求關(guān)系成為價格決定的基礎(chǔ)性和主導(dǎo)性力量，盡可能縮小政府制定和干預(yù)價格的范圍和程度，最終實現(xiàn)由政府定價、以調(diào)為主的舊機(jī)制，向市場定價、以放為主的新機(jī)制轉(zhuǎn)變。

　　從不同類別能源產(chǎn)品價格改革看，成品油價格將不再由政府直接規(guī)定，改為在石油價格出現(xiàn)較大幅度波動時采取臨時性干預(yù)措施。另一方面將大力推進(jìn)石油流通體制改革，取消對進(jìn)口原油、成品油、天然氣的限制。天然氣價格形成機(jī)制改革將會緊隨石油價格改革步伐，在總結(jié)2011年出臺的兩廣地區(qū)天然氣價格改革試點經(jīng)驗基礎(chǔ)上，逐步推開和擴(kuò)大，進(jìn)一步理順天然氣價格水平及與其他可替代能源比價關(guān)系。同時，適當(dāng)放寬天然氣進(jìn)口準(zhǔn)入條件；改進(jìn)天然氣行業(yè)市場準(zhǔn)入辦法，鼓勵多主體參加頁巖氣等非常規(guī)天然氣資源的勘探開發(fā)。在天然氣出廠和進(jìn)口環(huán)節(jié)的競爭基本形成后，放寬天然氣出廠價格，由市場競爭形成；天然氣管網(wǎng)公司將會獨立出來，并第三方準(zhǔn)入，政府仍將繼續(xù)加強(qiáng)和完善對管輸價格的監(jiān)管。電價改革將參考天然氣價格改革經(jīng)驗，按照“放開兩頭、監(jiān)管中間”的思路加快推進(jìn)電價形成機(jī)制，推動大用戶直購電改革，上網(wǎng)電價和銷售電價逐步由市場定價，輸配電價實行政府管制，全社會會逐步推行“階梯電價”。水價也會推行“階梯水價”。

　　能源領(lǐng)域配套和監(jiān)管制度建設(shè)，主要體現(xiàn)在根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會形勢的發(fā)展以及能源行業(yè)的新特點、新趨勢相應(yīng)修改相關(guān)法律法規(guī)上，出臺或調(diào)整與能源行業(yè)相關(guān)的財稅政策，進(jìn)一步理順能源價格與價外稅費的關(guān)系。例如，調(diào)整環(huán)境稅和資源稅，不僅將充分體現(xiàn)能源的稀缺性，還能將其生態(tài)、環(huán)境恢復(fù)成本顯性化、數(shù)量化和貨幣化，同時還將調(diào)整能源溢價的初次分配關(guān)系，對于一定時期內(nèi)能源溢價顯著的異常情況，探索實施能源性產(chǎn)品的特別收益金制度，防止能源溢價利益全部被能源開采企業(yè)獲得，而成本由社會承擔(dān)的局面。此外，在建立獨立運作、政監(jiān)分離、職能完善和有效監(jiān)督與制衡的現(xiàn)代監(jiān)管體制的道路上，建立區(qū)域性乃至國際性大宗能源商品交易市場，特別是石油天然氣期貨市場和現(xiàn)貨交易市場的步伐可能邁得更快一些。

　　(作者系中國經(jīng)濟(jì)學(xué)會理事，宏觀經(jīng)濟(jì)評論員）