油氣勘探開(kāi)采徹底放開(kāi) 國(guó)內(nèi)石油石化行業(yè)全面開(kāi)放格局基本形成

蕭 河

1月9日，自然資源部在《自然資源部關(guān)于推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理改革若干事項(xiàng)的意見(jiàn)（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）新聞發(fā)布會(huì)上表示，將全面放開(kāi)油氣勘查開(kāi)采，允許民企、外資企業(yè)等社會(huì)各界資本進(jìn)入油氣勘探開(kāi)發(fā)領(lǐng)域。此舉意味著我國(guó)油氣勘查開(kāi)采領(lǐng)域由國(guó)有石油公司專(zhuān)營(yíng)的市場(chǎng)格局被打破，國(guó)內(nèi)油氣行業(yè)將全面放開(kāi)。這是我國(guó)石油石化行業(yè)管理體制市場(chǎng)化改革的重大舉措。

本次出臺(tái)的《意見(jiàn)》全文總共十三條，包含了礦業(yè)權(quán)出讓、油氣勘探開(kāi)采及礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量評(píng)審備案等重要內(nèi)容。其中《意見(jiàn)》第五條規(guī)定，凈資產(chǎn)不低于3億元的內(nèi)外資公司均有資格取得油氣礦業(yè)權(quán)，大大降低了企業(yè)的參與門(mén)檻。過(guò)去獲得油氣勘查區(qū)塊探礦權(quán)，投標(biāo)人必須是凈資產(chǎn)10億元以上的內(nèi)資公司。以后將全面推進(jìn)礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓政策，油氣勘查區(qū)塊出讓不再以申請(qǐng)方式獲得，除明確協(xié)議出讓外，對(duì)其他礦業(yè)權(quán)以招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌方式公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)出讓?zhuān)瑥亩鵀楦黝?lèi)社會(huì)資本的進(jìn)入營(yíng)造公平環(huán)境。

石油行業(yè)作為我國(guó)能源戰(zhàn)略行業(yè)，與能源安全密切相關(guān)，長(zhǎng)期以來(lái)都是由國(guó)有企業(yè)專(zhuān)營(yíng)。近些年來(lái)，隨著油氣體制改革的不斷推進(jìn)，各個(gè)環(huán)節(jié)的壟斷局面逐漸被打破。前幾年國(guó)家在頁(yè)巖氣勘探開(kāi)采領(lǐng)域開(kāi)始推行市場(chǎng)化改革，向中國(guó)石油、中國(guó)石化、中國(guó)海油等三大國(guó)有石油公司之外的社會(huì)資本開(kāi)放。2018年，中曼石油成為國(guó)內(nèi)第一家獲得探礦權(quán)的民營(yíng)企業(yè)。本次《意見(jiàn)》出臺(tái)，標(biāo)志著石油石化上游環(huán)節(jié)的全面開(kāi)放和市場(chǎng)化，長(zhǎng)期以來(lái)上游領(lǐng)域的國(guó)企壟斷格局被全面打破。

我國(guó)目前油氣體制改革的基本思路是“放開(kāi)兩頭，管住中間”，即放開(kāi)上游的油氣勘探開(kāi)發(fā)和下游的銷(xiāo)售環(huán)節(jié)，管住中間的油氣管道運(yùn)輸、儲(chǔ)備、接收環(huán)節(jié)。2019年12月9日成立的國(guó)家石油天然氣管網(wǎng)集團(tuán)有限公司，就是為了“管住中間”，構(gòu)建“全國(guó)一張網(wǎng)”，實(shí)現(xiàn)油氣長(zhǎng)輸管道的互聯(lián)互通，油氣管網(wǎng)設(shè)施對(duì)各類(lèi)市場(chǎng)主體同等對(duì)待。而下游市場(chǎng)早已經(jīng)放開(kāi)，此次文件出臺(tái)的目的正是為了推動(dòng)上游環(huán)節(jié)的市場(chǎng)化改革。近年來(lái)國(guó)家在煉化、油品銷(xiāo)售行業(yè)對(duì)社會(huì)資本全面開(kāi)放之后，現(xiàn)在又在油氣勘探開(kāi)采行業(yè)全面放開(kāi)，基本形成了石油石化行業(yè)上中下游市場(chǎng)全面放開(kāi)的市場(chǎng)格局。

在此時(shí)推進(jìn)油氣勘探開(kāi)發(fā)領(lǐng)域的開(kāi)放，一個(gè)重要原因在于我國(guó)油氣對(duì)外依存度不斷升高，國(guó)家能源安全風(fēng)險(xiǎn)上升。2019年我國(guó)石油對(duì)外依存度在70%以上，遠(yuǎn)超50%這一國(guó)際公認(rèn)警戒線。加大國(guó)內(nèi)油氣勘探開(kāi)發(fā)力度，提高國(guó)內(nèi)供應(yīng)水平，成為一個(gè)緊迫問(wèn)題。而開(kāi)放油氣勘探開(kāi)發(fā)，通過(guò)市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制讓民營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)積極參與油氣開(kāi)采，有利于提高我國(guó)油氣保障能力、激發(fā)市場(chǎng)活力、提高效率、降低成本，也有利于拉動(dòng)整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈的需求，推動(dòng)整個(gè)行業(yè)的發(fā)展。同時(shí)為各類(lèi)社會(huì)資本特別是民營(yíng)企業(yè)提供了進(jìn)入油氣行業(yè)的市場(chǎng)機(jī)會(huì)和發(fā)展機(jī)遇。

從煉油化工和油品銷(xiāo)售放開(kāi)的結(jié)果來(lái)看，民營(yíng)企業(yè)得到了快速發(fā)展，很快成長(zhǎng)為行業(yè)的重要力量。如在最早開(kāi)放的聚酯化纖行業(yè)，目前民企已經(jīng)取得了主導(dǎo)地位；在煉油行業(yè)，目前民營(yíng)煉廠的產(chǎn)能已經(jīng)超過(guò)了3億噸/年，占全國(guó)煉廠產(chǎn)能的33%以上。近幾年來(lái)民企1000萬(wàn)噸煉油、100萬(wàn)噸乙烯以上的大型先進(jìn)煉化項(xiàng)目紛紛上馬，大有后來(lái)居上之勢(shì)。

不過(guò)油氣行業(yè)與煉化行業(yè)不同，油氣勘探開(kāi)發(fā)是一個(gè)資本和技術(shù)密集型行業(yè)，具有技術(shù)含量高、投入高、風(fēng)險(xiǎn)高的“三高”特點(diǎn)，進(jìn)入門(mén)檻較高。目前我國(guó)絕大部分探礦權(quán)已經(jīng)登記在“三桶油”名下，礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)資質(zhì)和油氣勘探開(kāi)發(fā)技術(shù)也都集中在幾大央企手中，民營(yíng)企業(yè)缺乏相關(guān)的資源儲(chǔ)備、技術(shù)儲(chǔ)備和資金及風(fēng)險(xiǎn)承受實(shí)力，短期內(nèi)很難在油氣行業(yè)有大作為。近年來(lái)頁(yè)巖氣行業(yè)的發(fā)展表明了這一點(diǎn)，雖然前幾年國(guó)家在頁(yè)巖氣探礦權(quán)區(qū)塊轉(zhuǎn)讓上嘗試向社會(huì)資本全面開(kāi)放，但目前社會(huì)資本在國(guó)內(nèi)頁(yè)巖氣勘探上并無(wú)多大作為，只有中國(guó)石化、中國(guó)石油實(shí)現(xiàn)頁(yè)巖氣的商業(yè)化開(kāi)發(fā)。

但長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，油氣上游市場(chǎng)的政策管制放開(kāi)意義重大，為推動(dòng)我國(guó)油氣勘探開(kāi)發(fā)行業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展建立了市場(chǎng)化的管理體制。在這種市場(chǎng)化的體制機(jī)制下，民營(yíng)企業(yè)也最終會(huì)成為國(guó)內(nèi)油氣勘探開(kāi)發(fā)行業(yè)的重要力量。