中國(guó)的天然氣市場(chǎng)化改革，“摸著石頭過河”依然有意義

“沒有良好的市場(chǎng)設(shè)計(jì)，單靠成立獨(dú)立管網(wǎng)或競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)和壟斷環(huán)節(jié)的分離，未必能實(shí)現(xiàn)政策設(shè)計(jì)的目標(biāo)?！眹?guó)際能源署署長(zhǎng)高級(jí)顧問楊雷說。

　　日前，楊雷所在的國(guó)際能源署 （IEA）在京發(fā)布了一份全新報(bào)告——《天然氣市場(chǎng)化改革——國(guó)際經(jīng)驗(yàn)要點(diǎn)及對(duì)中國(guó)的啟示》 （以下簡(jiǎn)稱報(bào)告）。報(bào)告指出，過去幾年，中國(guó)啟動(dòng)了天然氣市場(chǎng)化改革并取得了較大進(jìn)展，這些進(jìn)展包括：放松價(jià)格管制、第三方公平準(zhǔn)入和正在進(jìn)行的基礎(chǔ)設(shè)施與銷售業(yè)務(wù)分離等。

　　不過，中國(guó)天然氣市場(chǎng)體系的特殊基礎(chǔ)和巨大規(guī)模，決定了世界上沒有任何一種既有的改革模式可供中國(guó)直接套用。 “設(shè)計(jì)好合適的中國(guó)天然氣市場(chǎng)結(jié)構(gòu)與組建獨(dú)立的國(guó)家油氣管網(wǎng)公司同樣重要?！?

市場(chǎng)體系設(shè)計(jì)至關(guān)重要

　　當(dāng)前，由于中國(guó)尚未建立完全市場(chǎng)化的天然氣體系，天然氣價(jià)格仍受政府制定的城市門站價(jià)影響。與此同時(shí)，上游競(jìng)爭(zhēng)仍然非常有限，包括管道和液化天然氣接收站在內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施，缺乏互聯(lián)互通阻礙了的第三方公平準(zhǔn)入的全面實(shí)施。此外，地方管網(wǎng)系統(tǒng)的復(fù)雜性，也成為天然氣市場(chǎng)化改革面臨的又一挑戰(zhàn)。

　　報(bào)告指出，與美國(guó)和英國(guó)相似，中國(guó)在推進(jìn)天然氣市場(chǎng)化改革的過程中，同樣需要面對(duì)過渡期對(duì)長(zhǎng)期合同的處理和利益再分配等問題。而良好的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，將有助于加速建立公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)體系的進(jìn)程。

　　“世界兩大成熟天然氣市場(chǎng)——基于物理交易中心市場(chǎng)體系設(shè)計(jì)的美國(guó)天然氣市場(chǎng)體系，和基于虛擬交易中心市場(chǎng)體系設(shè)計(jì)的歐洲天然氣市場(chǎng)體系的成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)中國(guó)具有很好的借鑒意義。例如，在中國(guó)正在進(jìn)行的管輸和銷售分離改革基礎(chǔ)上加快推動(dòng)建立若干區(qū)域虛擬交易中心，具有一定的可行性和現(xiàn)實(shí)意義?！睏罾渍f， “此外，還要鼓勵(lì)地方市場(chǎng)交易中心建設(shè)試點(diǎn)?！?

　　在其看來，推進(jìn)市場(chǎng)化改革的進(jìn)程中，“摸著石頭過河”依然有意義，應(yīng)鼓勵(lì)地方先行先試。中國(guó)的天然氣市場(chǎng)規(guī)模龐大，根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，市場(chǎng)化發(fā)展存在普遍的區(qū)域與行業(yè)不平衡，在天然氣資源或者消費(fèi)大省，也很有可能形成國(guó)際認(rèn)可的天然氣市場(chǎng)價(jià)格指數(shù)。

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上游市場(chǎng)建設(shè)是必要條件之一

　　楊雷強(qiáng)調(diào)，提高市場(chǎng)透明度和數(shù)據(jù)可信度，對(duì)于建立市場(chǎng)主體間的信用至關(guān)重要，這對(duì)于防止托運(yùn)商歧視、鼓勵(lì)進(jìn)入市場(chǎng)和有序競(jìng)爭(zhēng)及確保行業(yè)高效運(yùn)行*關(guān)鍵。

　　“美國(guó)和歐盟在信息透明度方面的很多經(jīng)驗(yàn)值得中國(guó)學(xué)習(xí)。在管道等基礎(chǔ)設(shè)施與銷售業(yè)務(wù)分離的過程中，運(yùn)營(yíng)方必須披露足夠的信息?！睏罾渍f。

　　值得一提的是，在第三方公平準(zhǔn)入方面，管道等基礎(chǔ)設(shè)施與銷售業(yè)務(wù)分離將是對(duì)天然氣管網(wǎng)和液化天然氣 （LNG）接收站實(shí)施第三方公平準(zhǔn)入的前提。中國(guó)正在推進(jìn)的基礎(chǔ)設(shè)施分離為第三方公平準(zhǔn)入創(chuàng)造了基本條件，但仍需要正確選用相關(guān)政策工具才能保證改革順利進(jìn)行。

　　對(duì)此，報(bào)告建議，可采用 “托運(yùn)商”機(jī)制、容量分配機(jī)制和調(diào)度管理辦法。其中，托運(yùn)商機(jī)制將有助于捋清天然氣輸配環(huán)節(jié)中的各方責(zé)任，從而更易實(shí)施有效監(jiān)管；容量分配機(jī)制和調(diào)度管理辦法主要解決一級(jí)容量市場(chǎng)的規(guī)則問題。

　　報(bào)告同時(shí)強(qiáng)調(diào)，建立一個(gè)開放、競(jìng)爭(zhēng)的上游市場(chǎng)也是推進(jìn)中國(guó)天然氣市場(chǎng)體系建設(shè)的必要條件之一。多種方式可以促進(jìn)上游競(jìng)爭(zhēng)，如向非國(guó)有企業(yè)開放更多的天然氣區(qū)塊和相關(guān)數(shù)據(jù)；建立天然氣儲(chǔ)量交易機(jī)制，加快天然氣產(chǎn)量增長(zhǎng)步伐；發(fā)展頁(yè)巖氣、生物天然氣、煤層氣和氫氣等有潛力的多元化資源等。

　　“通過強(qiáng)制天然氣分配措施，也是在上游市場(chǎng)未全面開放時(shí)提前創(chuàng)造供應(yīng)端競(jìng)爭(zhēng)的一種選擇。這要求現(xiàn)有企業(yè)必須通過拍賣或雙邊協(xié)商的方式，將一定比例的供應(yīng)能力轉(zhuǎn)售給競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。通過大工業(yè)用戶等下游用戶帶動(dòng)的方式，可增加市場(chǎng)主體的數(shù)量和活躍程度，也是促進(jìn)市場(chǎng)化改革的一種間接手段?！睏罾妆硎?。

　　監(jiān)管能力提升迫在眉睫

　　一場(chǎng)成功的市場(chǎng)化改革離不開獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。政府是天然氣市場(chǎng)化改革過程中的主導(dǎo)力量，而改革能否取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，則很大程度上依賴于是否能夠嚴(yán)格執(zhí)行法律、法規(guī)和相關(guān)的市場(chǎng)規(guī)則。其中，監(jiān)管機(jī)構(gòu)發(fā)揮的作用至關(guān)重要。

　　報(bào)告指出，隨著中國(guó)天然氣行業(yè)市場(chǎng)化程度的不斷提高，其對(duì)監(jiān)管能力提升要求也日益迫切，應(yīng)盡快建立一支人員充足、專業(yè)化的監(jiān)管隊(duì)伍，從而嚴(yán)格執(zhí)行市場(chǎng)規(guī)則、提升市場(chǎng)透明度，確保中國(guó)天然氣市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)的客觀性。

　　“好的市場(chǎng)化離不開好的監(jiān)管。我們希望能在下一步的工作中配合政府，把監(jiān)管能力和辦法進(jìn)一步參照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)。例如美國(guó)加州公共事業(yè)監(jiān)管局人數(shù)高達(dá)上千人，這種能力我們也需要具備?！睏罾滋寡?。

　　對(duì)此，?？松梨谥袊?guó)天然氣市場(chǎng)營(yíng)銷總裁梁美寶深有感觸。在其看來，盡管后續(xù)成立了國(guó)家管網(wǎng)公司，但如果沒有市場(chǎng)的監(jiān)管指導(dǎo)，不一定能改變目前的管網(wǎng)現(xiàn)狀?！皼]有好的監(jiān)管制度，可能對(duì)新的投資造成問題。應(yīng)把每個(gè)問題研究好，這是政府的角色，也是監(jiān)管部門的責(zé)任?！绷好缹氄f。

　　同樣強(qiáng)調(diào)監(jiān)管重要性的，還有國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng)鄧郁松。他認(rèn)為，只有理清監(jiān)管當(dāng)前所處的階段和市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，監(jiān)管才有意義。

　　“我個(gè)人認(rèn)為，推進(jìn)天然氣市場(chǎng)化改革，固然需要進(jìn)一步明確監(jiān)管的主體、范圍和內(nèi)容，但更重要的是解決好整個(gè)銷售和輸送兩種業(yè)務(wù)捆綁的問題。這一問題解決后，我們才可能在整個(gè)天然氣市場(chǎng)化改革中迎來更大的突破?！?

　　他坦言，在目前天然氣輸送業(yè)務(wù)和銷售業(yè)務(wù)捆綁在一起的情況下，監(jiān)管能發(fā)揮的效用將非常有限。 “英國(guó)BG公司將銷售業(yè)務(wù)和管輸業(yè)務(wù)剔除之后，才看到了明顯的下降。但他們走了很長(zhǎng)的彎路，很重要的教訓(xùn)就是銷售和輸送業(yè)務(wù)分離的時(shí)間太晚了?！编囉羲扇缡钦f。