中國的天然氣市場化改革，“摸著石頭過河”依然有意義

“沒有良好的市場設計，單靠成立獨立管網(wǎng)或競爭環(huán)節(jié)和壟斷環(huán)節(jié)的分離，未必能實現(xiàn)政策設計的目標?！眹H能源署署長高級顧問楊雷說。

　　日前，楊雷所在的國際能源署 （IEA）在京發(fā)布了一份全新報告——《天然氣市場化改革——國際經(jīng)驗要點及對中國的啟示》 （以下簡稱報告）。報告指出，過去幾年，中國啟動了天然氣市場化改革并取得了較大進展，這些進展包括：放松價格管制、第三方公平準入和正在進行的基礎設施與銷售業(yè)務分離等。

　　不過，中國天然氣市場體系的特殊基礎和巨大規(guī)模，決定了世界上沒有任何一種既有的改革模式可供中國直接套用。 “設計好合適的中國天然氣市場結構與組建獨立的國家油氣管網(wǎng)公司同樣重要?！?

市場體系設計至關重要

　　當前，由于中國尚未建立完全市場化的天然氣體系，天然氣價格仍受政府制定的城市門站價影響。與此同時，上游競爭仍然非常有限，包括管道和液化天然氣接收站在內(nèi)的基礎設施，缺乏互聯(lián)互通阻礙了的第三方公平準入的全面實施。此外，地方管網(wǎng)系統(tǒng)的復雜性，也成為天然氣市場化改革面臨的又一挑戰(zhàn)。

　　報告指出，與美國和英國相似，中國在推進天然氣市場化改革的過程中，同樣需要面對過渡期對長期合同的處理和利益再分配等問題。而良好的市場結構設計，將有助于加速建立公平競爭市場體系的進程。

　　“世界兩大成熟天然氣市場——基于物理交易中心市場體系設計的美國天然氣市場體系，和基于虛擬交易中心市場體系設計的歐洲天然氣市場體系的成功經(jīng)驗，對中國具有很好的借鑒意義。例如，在中國正在進行的管輸和銷售分離改革基礎上加快推動建立若干區(qū)域虛擬交易中心，具有一定的可行性和現(xiàn)實意義。”楊雷說， “此外，還要鼓勵地方市場交易中心建設試點?！?

　　在其看來，推進市場化改革的進程中，“摸著石頭過河”依然有意義，應鼓勵地方先行先試。中國的天然氣市場規(guī)模龐大，根據(jù)國際經(jīng)驗，市場化發(fā)展存在普遍的區(qū)域與行業(yè)不平衡，在天然氣資源或者消費大省，也很有可能形成國際認可的天然氣市場價格指數(shù)。

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上游市場建設是必要條件之一

　　楊雷強調，提高市場透明度和數(shù)據(jù)可信度，對于建立市場主體間的信用至關重要，這對于防止托運商歧視、鼓勵進入市場和有序競爭及確保行業(yè)高效運行*關鍵。

　　“美國和歐盟在信息透明度方面的很多經(jīng)驗值得中國學習。在管道等基礎設施與銷售業(yè)務分離的過程中，運營方必須披露足夠的信息?！睏罾渍f。

　　值得一提的是，在第三方公平準入方面，管道等基礎設施與銷售業(yè)務分離將是對天然氣管網(wǎng)和液化天然氣 （LNG）接收站實施第三方公平準入的前提。中國正在推進的基礎設施分離為第三方公平準入創(chuàng)造了基本條件，但仍需要正確選用相關政策工具才能保證改革順利進行。

　　對此，報告建議，可采用 “托運商”機制、容量分配機制和調度管理辦法。其中，托運商機制將有助于捋清天然氣輸配環(huán)節(jié)中的各方責任，從而更易實施有效監(jiān)管；容量分配機制和調度管理辦法主要解決一級容量市場的規(guī)則問題。

　　報告同時強調，建立一個開放、競爭的上游市場也是推進中國天然氣市場體系建設的必要條件之一。多種方式可以促進上游競爭，如向非國有企業(yè)開放更多的天然氣區(qū)塊和相關數(shù)據(jù)；建立天然氣儲量交易機制，加快天然氣產(chǎn)量增長步伐；發(fā)展頁巖氣、生物天然氣、煤層氣和氫氣等有潛力的多元化資源等。

　　“通過強制天然氣分配措施，也是在上游市場未全面開放時提前創(chuàng)造供應端競爭的一種選擇。這要求現(xiàn)有企業(yè)必須通過拍賣或雙邊協(xié)商的方式，將一定比例的供應能力轉售給競爭對手。通過大工業(yè)用戶等下游用戶帶動的方式，可增加市場主體的數(shù)量和活躍程度，也是促進市場化改革的一種間接手段?！睏罾妆硎尽?

　　監(jiān)管能力提升迫在眉睫

　　一場成功的市場化改革離不開獨立的監(jiān)管機構。政府是天然氣市場化改革過程中的主導力量，而改革能否取得實質性進展，則很大程度上依賴于是否能夠嚴格執(zhí)行法律、法規(guī)和相關的市場規(guī)則。其中，監(jiān)管機構發(fā)揮的作用至關重要。

　　報告指出，隨著中國天然氣行業(yè)市場化程度的不斷提高，其對監(jiān)管能力提升要求也日益迫切，應盡快建立一支人員充足、專業(yè)化的監(jiān)管隊伍，從而嚴格執(zhí)行市場規(guī)則、提升市場透明度，確保中國天然氣市場價格信號的客觀性。

　　“好的市場化離不開好的監(jiān)管。我們希望能在下一步的工作中配合政府，把監(jiān)管能力和辦法進一步參照國際經(jīng)驗。例如美國加州公共事業(yè)監(jiān)管局人數(shù)高達上千人，這種能力我們也需要具備?！睏罾滋寡?。

　　對此，?？松梨谥袊烊粴馐袌鰻I銷總裁梁美寶深有感觸。在其看來，盡管后續(xù)成立了國家管網(wǎng)公司，但如果沒有市場的監(jiān)管指導，不一定能改變目前的管網(wǎng)現(xiàn)狀?！皼]有好的監(jiān)管制度，可能對新的投資造成問題。應把每個問題研究好，這是政府的角色，也是監(jiān)管部門的責任?！绷好缹氄f。

　　同樣強調監(jiān)管重要性的，還有國務院發(fā)展研究中心市場經(jīng)濟研究所副所長鄧郁松。他認為，只有理清監(jiān)管當前所處的階段和市場結構，監(jiān)管才有意義。

　　“我個人認為，推進天然氣市場化改革，固然需要進一步明確監(jiān)管的主體、范圍和內(nèi)容，但更重要的是解決好整個銷售和輸送兩種業(yè)務捆綁的問題。這一問題解決后，我們才可能在整個天然氣市場化改革中迎來更大的突破?！?

　　他坦言，在目前天然氣輸送業(yè)務和銷售業(yè)務捆綁在一起的情況下，監(jiān)管能發(fā)揮的效用將非常有限。 “英國BG公司將銷售業(yè)務和管輸業(yè)務剔除之后，才看到了明顯的下降。但他們走了很長的彎路，很重要的教訓就是銷售和輸送業(yè)務分離的時間太晚了?！编囉羲扇缡钦f。