IEA：國家油氣管網(wǎng)組建在即 呼吁市場體系加快設(shè)計(jì)

“沒有良好的市場設(shè)計(jì)，單靠成立獨(dú)立管網(wǎng)或競爭環(huán)節(jié)和壟斷環(huán)節(jié)的分離，未必能實(shí)現(xiàn)政策設(shè)計(jì)的目標(biāo)?！眹H能源署署長高級(jí)顧問楊雷擲地有聲。

　　5月17日，楊雷所在的國際能源署（IEA）在京發(fā)布了一份全新報(bào)告——《天然氣市場化改革——國際經(jīng)驗(yàn)要點(diǎn)及對(duì)中國的啟示》（以下簡稱“報(bào)告”）。

　　報(bào)告指出，過去幾年，中國啟動(dòng)了天然氣市場化改革并取得了較大進(jìn)展，這些進(jìn)展包括：放松價(jià)格管制、第三方公平準(zhǔn)入和正在進(jìn)行的基礎(chǔ)設(shè)施與銷售業(yè)務(wù)分離等。

　　不過，中國天然氣市場體系的特殊基礎(chǔ)和巨大規(guī)模，決定了世界上沒有任何一種既有的改革模式可供中國直接套用?！霸O(shè)計(jì)好合適的中國天然氣市場結(jié)構(gòu)與組建獨(dú)立的國家油氣管網(wǎng)公司同樣重要?！?

市場體系設(shè)計(jì)至關(guān)重要

　　當(dāng)前，由于中國尚未建立完全市場化的天然氣體系，天然氣價(jià)格仍嚴(yán)重受政府制定的城市門站價(jià)影響。與此同時(shí)，上游競爭仍然非常有限，包括管道和液化天然氣接收站在內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施，缺乏互聯(lián)互通阻礙了第三方公平準(zhǔn)入的全面實(shí)施。此外，地方管網(wǎng)系統(tǒng)的復(fù)雜性也成為天然氣市場化改革面臨的又一挑戰(zhàn)。

　　對(duì)此，報(bào)告指出，與美國和英國相似，中國在推進(jìn)天然氣市場化改革的過程中，同樣需要面對(duì)過渡期對(duì)長期合同的處理和利益再分配等問題。而良好的市場結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，將有助于加速建立公平競爭市場體系的進(jìn)程。

　　“世界兩大成熟天然氣市場——基于物理交易中心市場體系設(shè)計(jì)的美國天然氣市場體系和基于虛擬交易中心市場體系設(shè)計(jì)的歐洲天然氣市場體系的成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)中國具有很好的借鑒意義。例如，在中國正在進(jìn)行的管輸和銷售分離改革基礎(chǔ)上加快推動(dòng)建立若干區(qū)域虛擬交易中心，具有一定的可行性和現(xiàn)實(shí)意義?！睏罾兹缡钦f，“此外，還要鼓勵(lì)地方市場交易中心建設(shè)試點(diǎn)。”

　　在其看來，推進(jìn)市場化改革的進(jìn)程中，“摸著石頭過河”依然有意義，應(yīng)鼓勵(lì)地方先行先試。中國的天然氣市場規(guī)模龐大，根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，市場化發(fā)展存在普遍的區(qū)域與行業(yè)不平衡，中國在天然氣資源或者消費(fèi)大省，也很有可能*形成國際認(rèn)可的天然氣市場價(jià)格指數(shù)。

　　他同時(shí)強(qiáng)調(diào)，提高市場透明度和數(shù)據(jù)可信度對(duì)于建立市場主體間的信用至關(guān)重要。這對(duì)于防止托運(yùn)商歧視、鼓勵(lì)進(jìn)入市場和有序競爭及確保行業(yè)高效運(yùn)行*關(guān)鍵。

　　“美國和歐盟在信息透明度方面的很多經(jīng)驗(yàn)值得中國學(xué)習(xí)。在管道等基礎(chǔ)設(shè)施與銷售業(yè)務(wù)分離的過程中，運(yùn)營方必須披露足夠的信息。”楊雷說。

　　值得一提的是，在第三方公平準(zhǔn)入方面，管道等基礎(chǔ)設(shè)施與銷售業(yè)務(wù)分離將是對(duì)天然氣管網(wǎng)和液化天然氣（LNG）接收站實(shí)施第三方公平準(zhǔn)入的前提。中國正在推進(jìn)的基礎(chǔ)設(shè)施分離為第三方公平準(zhǔn)入創(chuàng)造了基本條件，但仍需要正確選用相關(guān)政策工具才能保證改革順利進(jìn)行。

　　對(duì)此，報(bào)告建議，可采用“托運(yùn)商”機(jī)制和容量分配機(jī)制和調(diào)度管理辦法。其中，托運(yùn)商機(jī)制將有助于捋清天然氣輸配環(huán)節(jié)中的各方責(zé)任，從而更易實(shí)施有效監(jiān)管；容量分配機(jī)制和調(diào)度管理辦法主要解決一級(jí)容量市場的規(guī)則問題。

　　報(bào)告同時(shí)強(qiáng)調(diào)，建立一個(gè)開放、競爭的上游市場也是推進(jìn)中國天然氣市場體系建設(shè)的必要條件之一。多種方式可以促進(jìn)上游競爭，如向非國有企業(yè)開放更多的天然氣區(qū)塊和相關(guān)數(shù)據(jù)；建立天然氣儲(chǔ)量交易機(jī)制，加快天然氣產(chǎn)量增長步伐；發(fā)展頁巖氣、生物天然氣、煤層氣和氫氣等有潛力的多元化資源等。

　　“通過強(qiáng)制天然氣分配措施也是在上游市場未全面開放時(shí)提前創(chuàng)造供應(yīng)端競爭的一種選擇。這要求現(xiàn)有企業(yè)必須通過拍賣或雙邊協(xié)商的方執(zhí)式將一定比例的供應(yīng)能力轉(zhuǎn)售給競爭對(duì)手。通過大工業(yè)用戶等下游用戶帶動(dòng)的方式，可增加市場主體的數(shù)量和活躍程度，也是促進(jìn)市場化改革的一種間接手段。”楊雷表示。

監(jiān)管能力提升迫在眉睫

　　一場成功的市場化改革離不開獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。政府是天然氣市場化改革過程中的主導(dǎo)力量，而改革能否取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，則很大程度上依賴于是否能夠嚴(yán)格執(zhí)行法律、法規(guī)和相關(guān)的市場規(guī)則。其中，監(jiān)管機(jī)構(gòu)發(fā)揮的作用至關(guān)重要。

　　報(bào)告指出，隨著中國天然氣行業(yè)市場化程度的不斷提高，其對(duì)監(jiān)管能力提升要求也日益迫切，應(yīng)盡快建立一支人員充足、專業(yè)化的監(jiān)管隊(duì)伍，從而嚴(yán)格執(zhí)行市場規(guī)則、提升市場透明度，確保中國天然氣市場價(jià)格信號(hào)的客觀性。

　　“好的市場化離不開好的監(jiān)管。我們希望能在下一步的工作中配合政府，把監(jiān)管能力和辦法進(jìn)一步參照國際經(jīng)驗(yàn)。例如美國加州公共事業(yè)監(jiān)管局人數(shù)高達(dá)上千人，這種能力我們也需要具備。”楊雷坦言。

　　對(duì)此，?？松梨谥袊烊粴馐袌鰻I銷總裁梁美寶深有感觸。在其看來，盡管后續(xù)成立了國家管網(wǎng)公司，但如果沒有市場的監(jiān)管指導(dǎo)，不一定能改變目前的管網(wǎng)現(xiàn)狀。

　　“沒有好的監(jiān)管制度，可能對(duì)新的投資造成問題。應(yīng)把每個(gè)問題研究好，這是政府的角色，也是監(jiān)管部門的責(zé)任。”梁美寶說。

　　同樣強(qiáng)調(diào)監(jiān)管重要性的還有國務(wù)院發(fā)展研究中心市場經(jīng)濟(jì)研究所副所長鄧郁松。他認(rèn)為，只有理清監(jiān)管當(dāng)前所處的階段和市場結(jié)構(gòu)，監(jiān)管才有意義。

　　“我個(gè)人認(rèn)為，推進(jìn)天然氣市場化改革，固然需要進(jìn)一步明確監(jiān)管的主體、范圍和內(nèi)容，但更重要的是解決好整個(gè)銷售和輸送兩種業(yè)務(wù)捆綁的問題。這一問題解決后，我們才可能在整個(gè)天然氣市場化改革中迎來更大的突破。”鄧郁松表示。

　　他坦言，在目前天然氣輸送業(yè)務(wù)和銷售業(yè)務(wù)捆綁在一起的情況下，監(jiān)管能發(fā)揮的效用將非常有限。

　　“英國BG公司將銷售業(yè)務(wù)和管輸業(yè)務(wù)剔除之后，才看到了明顯的下降。但他們走了很長的彎路，很重要的教訓(xùn)就是銷售和輸送業(yè)務(wù)分離的時(shí)間太晚了。對(duì)于中國而言，與其爭論由哪個(gè)主體監(jiān)管或者監(jiān)管什么，不如*解決好天然氣輸送和銷售業(yè)務(wù)的分離，這可能是當(dāng)前更重要的工作?！编囉羲扇缡钦f。

　　另據(jù)獲悉，上述《報(bào)告》發(fā)布會(huì)由IEA主辦，中國能源網(wǎng)和能源link承辦，?？松梨诤褪凸I(yè)出版社支持。報(bào)告英文完整版目前可以在IEA網(wǎng)站免費(fèi)下載，中文版由石油工業(yè)出版社正式出版。