專家解讀食藥監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革20年變遷

　　

　　當(dāng)天，十三屆全國人大一次會議召開第四次全體會議，聽取國務(wù)委員王勇關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的說明。

　　

　　方案提出，組建國家市場監(jiān)督管理總局，承擔(dān)國家工商行政管理總局的職責(zé)，國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局的職責(zé)，國家食品藥品監(jiān)督管理總局的職責(zé)，國家發(fā)展和改革委員會的價格監(jiān)督檢查與反壟斷執(zhí)法職責(zé)，商務(wù)部的經(jīng)營者集中反壟斷執(zhí)法以及國務(wù)院反壟斷委員會辦公室等職責(zé)整合，組建國家市場監(jiān)督管理總局，作為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)。

　　

　　國家行政學(xué)院社會和文化教研部副教授胡穎廉認(rèn)為，此次機(jī)構(gòu)改革“大市場-專藥品”模式抓住了當(dāng)前食藥安全治理的兩大關(guān)鍵：食品安全監(jiān)管的協(xié)調(diào)力和綜合性，藥品監(jiān)管的特殊性和專業(yè)性。

　　

　　事實(shí)上，從1998年國家藥監(jiān)局的成立，到2018年這一輪最新的機(jī)構(gòu)改革，中國食藥監(jiān)管體制正在日趨完善。

　　

　　胡穎廉對經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)記者說：“1998年國家藥監(jiān)局成立，標(biāo)志著中國現(xiàn)代意義上食藥監(jiān)管的興起。近20年來，食藥監(jiān)管體制幾經(jīng)變遷，總體經(jīng)歷了從‘垂直分段’向‘屬地整合’的轉(zhuǎn)變。”

　　

　　新挑戰(zhàn)

　　

　　方案提出，將國家工商行政管理總局的職責(zé)，國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局的職責(zé)，國家食品藥品監(jiān)督管理總局的職責(zé)，國家發(fā)展和改革委員會的價格監(jiān)督檢查與反壟斷執(zhí)法職責(zé)，商務(wù)部的經(jīng)營者集中反壟斷執(zhí)法以及國務(wù)院反壟斷委員會辦公室等職責(zé)整合，組建國家市場監(jiān)督管理總局，作為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)。同時，組建國家藥品監(jiān)督管理局，由國家市場監(jiān)督管理總局管理。

　　

　　不再保留國家工商行政管理總局、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、國家食品藥品監(jiān)督管理總局。

　　

　　考慮到藥品監(jiān)管的特殊性，還將單獨(dú)組建國家藥品監(jiān)督管理局，由國家市場監(jiān)督管理總局管理。市場監(jiān)管實(shí)行分級管理，藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)只設(shè)到省一級，藥品經(jīng)營銷售等行為的監(jiān)管，由市縣市場監(jiān)管部門統(tǒng)一承擔(dān)。

　　

　　“本輪食品藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革真正體現(xiàn)頂層設(shè)計(jì)，超脫部門搞改革，超越監(jiān)管看安全，是新時代的新氣象”，胡穎廉認(rèn)為，任何改革方案都有優(yōu)勢和挑戰(zhàn)。“大市場-專藥品”模式抓住了當(dāng)前食藥安全治理的兩大關(guān)鍵：食品安全監(jiān)管的協(xié)調(diào)力和綜合性，藥品監(jiān)管的特殊性和專業(yè)性。

　　

　　總體上說，是目前市縣普遍采取市場監(jiān)管綜合執(zhí)法的前提下，用“小折騰”獲取“大紅利”的方案，一定程度上有利于監(jiān)管統(tǒng)一性。這一方案面臨的最大挑戰(zhàn)是食品藥品安全監(jiān)管的專業(yè)性如何保障，這也是過去基層綜合執(zhí)法改革帶給我們的最大思考。

　　

　　改革從縱橫兩個維度調(diào)整監(jiān)管體制，一是科學(xué)劃分機(jī)構(gòu)設(shè)置和職責(zé)，在強(qiáng)化綜合執(zhí)法的同時，強(qiáng)調(diào)專業(yè)的事由專業(yè)的人來做，所以單獨(dú)組建國家藥品監(jiān)督管理局;二是合理界定中央和地方機(jī)構(gòu)職能和權(quán)責(zé)，解決上下一般粗的“權(quán)責(zé)同構(gòu)”問題，所以藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)只設(shè)到省一級，帶有一定垂直管理的意義，與市場監(jiān)管分級管理相區(qū)別。

　　

　　不過，需要注意的是，大市場不是大工商，藥品監(jiān)管也并沒有回到2013年之前模式。“我們對改革的理解不要停留在機(jī)構(gòu)拆分、合并、重組的狹隘視角，更不存在‘誰并入誰’的問題，而是國家治理現(xiàn)代化背景下的機(jī)構(gòu)范式革新。”胡穎廉說。

　　

　　溯源

　　

　　早在1998年時，為適應(yīng)建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政企分開的要求，國務(wù)院曾組成部門進(jìn)行了全方位的機(jī)構(gòu)改革，撤銷專業(yè)管理部門，加強(qiáng)綜合經(jīng)濟(jì)管理部門。

　　

　　同年國家藥品監(jiān)督管理局誕生。如今，經(jīng)過一系列食品藥品安全事件后，國家通過調(diào)整體制、修訂法律、創(chuàng)新政策、增加投入回應(yīng)社會訴求。這其中，體制調(diào)整和機(jī)構(gòu)改革經(jīng)歷了從“垂直分段”模式向“屬地整合”模式的演變。

　　

　　胡穎廉對經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)記者表示，2001年中國實(shí)行藥品監(jiān)管省以下垂直管理，2003年機(jī)構(gòu)改革時組建國家食品藥品監(jiān)督管理局，明確質(zhì)監(jiān)、工商、衛(wèi)生分段監(jiān)管格局和食藥監(jiān)綜合協(xié)調(diào)職責(zé)。

　　

　　在大部門制的背景下，2008年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革將國家食藥監(jiān)局作為衛(wèi)生部代管的國家局，并調(diào)整食品藥品監(jiān)管省以下垂直管理體制，實(shí)行屬地分級負(fù)責(zé)，強(qiáng)化地方政府負(fù)總責(zé)，同時將食藥監(jiān)與衛(wèi)生部門在食品安全領(lǐng)域的職責(zé)進(jìn)行對調(diào)。

　　

　　他認(rèn)為，十八大以來，隨著經(jīng)濟(jì)社會變遷和食品藥品安全風(fēng)險變化，機(jī)構(gòu)改革呈現(xiàn)鮮明的新時代特色。

　　

　　具體來看，2013年啟動食藥監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革以后，各級政府整合質(zhì)監(jiān)、工商、食藥監(jiān)部門的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍，相對集中監(jiān)管，解決了“九龍治水”這一基礎(chǔ)性難題。

　　

　　同時，2014年進(jìn)行市場監(jiān)管綜合執(zhí)法改革，一些地方在市縣兩級推行市場監(jiān)管部門“多合一”。

　　

　　“上述兩項(xiàng)改革原本是并行的，但地方在財(cái)力、編制、機(jī)構(gòu)數(shù)、時間等約束下’兩步并一步走’，采取了工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)等部門成建制整合成市場監(jiān)管局的做法，”胡穎廉說：“這一方面充分利用原工商體系的完整性，解決了食藥監(jiān)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層缺乏機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍的問題;另一方面又解決了工商、質(zhì)監(jiān)下放到地方后政府工作機(jī)構(gòu)數(shù)量增多，以及工商職能調(diào)整后機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍重新定位的問題。”

　　

　　客觀而言，改革有利于解決職能交叉，充實(shí)監(jiān)管力量，提高監(jiān)管覆蓋面，發(fā)揮監(jiān)管資源規(guī)模優(yōu)勢，加強(qiáng)基層機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)。

　　

　　然而，綜合執(zhí)法對食藥監(jiān)管專業(yè)性的影響尚存爭議。食品藥品安全具有很強(qiáng)的專業(yè)性和技術(shù)性，是最大的民生和最基本的公共安全，需要站在人民健康、社會穩(wěn)定的高度來看待。個別地方在體制改革中沒有突出食品藥品安全監(jiān)管水平和能力，單純追求機(jī)構(gòu)合并，異化了改革初衷。

　　

　　相關(guān)報(bào)告指出，綜合執(zhí)法改革在一些地方弱化甚至邊緣化了食品安全監(jiān)管職能，綜合執(zhí)法改革使得藥品監(jiān)管力量有所弱化，監(jiān)管人員多由其他部門劃轉(zhuǎn)，人員老化、專業(yè)知識匱乏，專業(yè)人員流失較嚴(yán)重。

　　

　　此外，地方政府決策還存在一定程度的模仿和跟風(fēng)。強(qiáng)大的產(chǎn)業(yè)與強(qiáng)大的監(jiān)管互為支撐。按照一般規(guī)律，農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)和食品藥品生產(chǎn)加工規(guī)模大的地區(qū)應(yīng)當(dāng)單設(shè)食藥監(jiān)管機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管與產(chǎn)業(yè)相匹配，而現(xiàn)狀并非如此。

　　

　　胡穎廉通過一系列研究了解到，各地綜合執(zhí)法改革具有明顯的政策擴(kuò)散效應(yīng)，地理因素是最重要的影響變量，截至2017年2月，全國有約三分之一的副省級市、四分之一的地級市、三分之二的縣實(shí)行了市場監(jiān)管綜合執(zhí)法，一半以上采取工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)“三合一”，還有的是“四合一”“五合一”模式。

　　

　　目標(biāo)

　　

　　歷經(jīng)多年的食藥監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革，即將迎來新的變化。

　　

　　隨著社會變遷，中國的食品安全風(fēng)險和形勢也在發(fā)生變化。要解決的問題不同，其理念、機(jī)構(gòu)、手段也需要發(fā)生相應(yīng)變化。

　　

　　胡穎廉表示，多年來，為了構(gòu)建更完善的食藥監(jiān)管體制，監(jiān)管層頻頻就調(diào)整體制、修訂法律、出臺政策、增加投入展開動作，在這其中，體制和機(jī)構(gòu)調(diào)整便是最重要的動作之一。

　　

　　方案表示，改革市場監(jiān)管體系，實(shí)行統(tǒng)一的市場監(jiān)管，是建立統(tǒng)一開放有序的現(xiàn)代市場體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。為完善市場監(jiān)管體制，推動實(shí)施質(zhì)量強(qiáng)國戰(zhàn)略，營造誠實(shí)守信、公平競爭的市場環(huán)境，進(jìn)一步推進(jìn)市場監(jiān)管綜合執(zhí)法、加強(qiáng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管，讓人民群眾買得放心、用得放心、吃得放心，方案提出，將國家工商行政管理總局的職責(zé)，國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局的職責(zé)，國家食品藥品監(jiān)督管理總局的職責(zé)，國家發(fā)展和改革委員會的價格監(jiān)督檢查與反壟斷執(zhí)法職責(zé)，商務(wù)部的經(jīng)營者集中反壟斷執(zhí)法以及國務(wù)院反壟斷委員會辦公室等職責(zé)整合，組建國家市場監(jiān)督管理總局，作為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)。

　　

　　其主要職責(zé)是，負(fù)責(zé)市場綜合監(jiān)督管理，統(tǒng)一登記市場主體并建立信息公示和共享機(jī)制，組織市場監(jiān)管綜合執(zhí)法工作，承擔(dān)反壟斷統(tǒng)一執(zhí)法，規(guī)范和維護(hù)市場秩序，組織實(shí)施質(zhì)量強(qiáng)國戰(zhàn)略，負(fù)責(zé)工業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量安全、食品安全、特種設(shè)備安全監(jiān)管，統(tǒng)一管理計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)、檢驗(yàn)檢測、認(rèn)證認(rèn)可工作等。

　　

　　胡穎廉認(rèn)為，后續(xù)政策落地應(yīng)注意三個方面：第一是事權(quán)科學(xué)劃分，基于食品和藥品在產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、風(fēng)險類型等方面差異，藥品上市前監(jiān)管權(quán)盡量集中，食品生產(chǎn)經(jīng)營和藥品經(jīng)營銷售日常監(jiān)管權(quán)適當(dāng)下沉;第二是改革因地制宜，可賦予省級改革自主權(quán)，食品藥品產(chǎn)業(yè)集中的地區(qū)，還是可以允許單獨(dú)設(shè)立食品藥品監(jiān)督管理局;第三是監(jiān)管人員積極性保障，地方機(jī)構(gòu)改革要充分考慮基層一線監(jiān)管執(zhí)法人員訴求和利益，這對于經(jīng)歷了多輪改革的食藥監(jiān)管人員尤為重要。

　　

　　編輯點(diǎn)評

　　

　　從長遠(yuǎn)看，還應(yīng)考慮將食品藥品安全作為基本公共服務(wù)向全民提供。食品藥品安全必須建立戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、長效性的財(cái)政投入保障機(jī)制，確保屬地責(zé)任落到實(shí)處。

　　

　?。ㄔ瓨?biāo)題：食藥監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革20年變遷：從“垂直分段”到“屬地整合”）