“補齊短板”借鑒發(fā)達國家和地區(qū)較完善的環(huán)境監(jiān)測體系

　　【中國化工儀器網 市場分析】美國、歐盟和日本等發(fā)達國家和地區(qū)的環(huán)境監(jiān)測組織結構和發(fā)展歷程，總結了發(fā)達國家和地區(qū)環(huán)境監(jiān)測體系的特點。分析了發(fā)達國家和地區(qū)環(huán)境監(jiān)測體系對中國的啟示，提出了加強環(huán)境監(jiān)測的立法工作，完善環(huán)境監(jiān)測方法標準;加大環(huán)境監(jiān)測市場化機制建設;“補齊短板”，完善等政策建議。
 

　　1 發(fā)達國家和地區(qū)環(huán)境監(jiān)測的體系
 

　　1.1 美國環(huán)境監(jiān)測體系
 

　　由于工業(yè)化較早，19世紀末美國就開始了環(huán)境監(jiān)測，領導機構由起初衛(wèi)生部門負責到成立國家環(huán)境保護局;監(jiān)測項目由常規(guī)監(jiān)測轉為重點有毒有害成分監(jiān)測，當前側重“三致毒物”(致癌、致畸、致突變)與室內微環(huán)境的監(jiān)測;監(jiān)測領域已由起初水質和大氣監(jiān)測形成當前的監(jiān)測網絡;監(jiān)測理念逐步形成，質量保證(QA)和質量控制(QC)貫穿著從數據采集、處理、保存等全過程，旨在保證分析數據準確可靠。美國擁有健全環(huán)境監(jiān)測制度，國家環(huán)境保護局設有5個專業(yè)辦公室負責領導地區(qū)辦公室。專業(yè)辦公室設有專業(yè)的監(jiān)測技術研究所，是技術研發(fā)、數據匯總、網絡控制中心，為國家環(huán)境保護局法規(guī)的制定提供參考(圖1)。環(huán)境監(jiān)測方面經費充足，僅常規(guī)監(jiān)測每年保證在3億美元以上。經費中50%以上用于監(jiān)測和技術研發(fā)，重視高端、便攜式儀器的技術研制與開發(fā)，其余經費用在污染源的控制上。監(jiān)測人員編制充足，監(jiān)測技術研究所設有顧問、合同顧問和實習生。美國環(huán)境監(jiān)測尤其重視質量保證工作，貫穿環(huán)境監(jiān)測的各個環(huán)節(jié)，設有專門從事質量保證的專業(yè)部門(環(huán)境監(jiān)測質量保證室)，保證數據的測取都要有明確的目的和詳細計劃。
 

1.2 歐盟環(huán)境監(jiān)測體系

 

　　歐盟的前身是歐共體，起初僅涉及經濟和貿易領域。隨著環(huán)境事故頻發(fā)，1970年歐共體開始在環(huán)境領域采取統(tǒng)一行動，歐盟環(huán)境監(jiān)測體系也不斷完善，從大氣、水環(huán)境領域監(jiān)測到輻射環(huán)境監(jiān)測。當前，歐盟的環(huán)境監(jiān)測與治理能力在世界環(huán)境發(fā)展方面具有領先地位，大部分國家的環(huán)境狀況已經接近于工業(yè)化社會發(fā)展的前期，生態(tài)資源得到恢復，污染得到治理。其中，立法和監(jiān)測方法標準化是歐盟環(huán)境監(jiān)測采取的兩大手段。在立法方面，歐盟擁有全面的法律體系，包括500多個政令與法規(guī)。例如，水環(huán)境領域方面，法令就涉及監(jiān)測目標、污染物來源與控制、監(jiān)測報告規(guī)范性等方面。在監(jiān)測方法標準化方面，其工作由歐盟標準委員會負責制定，并將全部轉化為各成員國的內部標準(圖2)，統(tǒng)一監(jiān)測方法使各成員國的監(jiān)測數據具有可比性和可操作性。此外，歐盟擁有成員國間與成員國內兩套監(jiān)測網絡與信息公開制度，并有嚴格的排污與執(zhí)法標準，使歐盟環(huán)境監(jiān)測走在世界前列。
 

1.3 日本環(huán)境監(jiān)測體系

 

　　1950年前后日本開始出現較為嚴重的環(huán)境污染問題，1967年日本制定《預防污染基本法》，開啟了環(huán)境監(jiān)測的歷程。起初環(huán)境法規(guī)定污染企業(yè)有義務對大氣、水質、噪聲等污染源進行監(jiān)測。但是，由于監(jiān)測需要投入大量的技術和設備，加上使全國所有污染源都有自己的監(jiān)測設施顯然不太可能。在這種形勢下，就產生了環(huán)境監(jiān)測公證事業(yè)(分析中心)，陸續(xù)有企業(yè)加入監(jiān)測隊伍中。當前，在日本都道府縣都相應開展了環(huán)境監(jiān)測。環(huán)境監(jiān)測的組織形式主要有環(huán)境省、地方自治體和其他省廳(圖3)。環(huán)境省是日本國家環(huán)境行政主管部門，自身具有監(jiān)測系統(tǒng)，協(xié)助地方自治體實施環(huán)境研究、調查、購置儀器等工作，同時統(tǒng)一監(jiān)測標準。其他省廳和地方自治體定期向環(huán)境省報告監(jiān)測狀況并提供相關數據，環(huán)境省和地方自治體均要及時向社會發(fā)布監(jiān)測信息。除了地方自治體，其他負責環(huán)境監(jiān)測的省廳有：國土交通省、厚生勞動省、農林水產省和市場化監(jiān)測企業(yè)，國土交通省設有道路局、河川局、汽車交通局等專門從事相應的環(huán)境監(jiān)測，厚生勞動省側重對人體有害的物質進行監(jiān)測，農林水產省主要負責對農業(yè)污染監(jiān)測。為確保監(jiān)測科學可靠，日本設有專業(yè)的計量認證機構為：經濟產業(yè)省，監(jiān)測數據必須通過其認證，并附有證明書。
 

 

　　2.1 先進的環(huán)境監(jiān)測管理理念
 

　　發(fā)達國家和地區(qū)先進的管理理念決定了其環(huán)境監(jiān)測地位和實施效果。美國環(huán)境監(jiān)測中提出的質量控制和質量保證，貫穿著樣本采集、運送、處理、測定，以及數據加工分析的全過程，旨在防止某一環(huán)節(jié)出現失誤，造成監(jiān)測誤差大。同時，每年都會召開一次全國環(huán)境監(jiān)測大會，增進國家環(huán)境保護局與各監(jiān)測組織、機構、社區(qū)、公眾的聯(lián)系和溝通。而且，美國擁有強大的環(huán)境保護協(xié)會，協(xié)會在環(huán)境監(jiān)測的樣本搜集、監(jiān)測監(jiān)督等方面起到的作用不可小覷。歐盟具有最完善的立法和細致的監(jiān)測標準，是有效進行環(huán)境監(jiān)測的前提，是嚴格執(zhí)法的依據。此外，歐盟建有成員國間與成員國內兩套監(jiān)測網絡，相互促進，互為補充，有利于推進歐盟聯(lián)防聯(lián)控的整體管理。在日本，一般法律的制定頒布會比較困難，往往反對者較多，難以達成一致，但環(huán)境保護的立法工作進展非常順利，很大部分原因在于環(huán)境機構重視環(huán)境保護理念宣傳。同時，日本獨創(chuàng)性的設立監(jiān)測數據認證機構充分說明其對環(huán)境監(jiān)測的重視和先進的管理理念。
 

　　2.2 完善的環(huán)境監(jiān)測制度和機制
 

　　發(fā)達國家和地區(qū)環(huán)境監(jiān)測均具有完善的制度和良好的運行機制，立法、監(jiān)測方法標準化與監(jiān)測相互配套，互為補充。美國擁有許多環(huán)境監(jiān)測法律法規(guī)與一系列監(jiān)測標準方法，并建設有環(huán)境監(jiān)測數據庫。地方數據由地方環(huán)境保護部門整理后匯總給國家環(huán)境保護局(EPA)，并匯報國會通過。美國是由EPA領導下的多重部門協(xié)作機制，注重市場化運作方式，絕大部分的監(jiān)測任務由市場承擔，政府基本不直接負責日常監(jiān)測。準入非常寬泛，任何單位、企業(yè)甚至個人都可以參與到環(huán)境監(jiān)測中，但擁有復雜的認證制度，確保環(huán)境監(jiān)測的準確性。在立法與監(jiān)測方法標準化方面，歐盟擁有世界上最完備的環(huán)境保護與監(jiān)測的法律與標準體系，并建有特有的監(jiān)測網絡，相互補充促進，確保監(jiān)測數據的準確可靠。各成員國根據法規(guī)擁有自身的監(jiān)測體制，定期匯報監(jiān)測數據同時接受歐盟委員會的監(jiān)督。日本環(huán)境立法工作比較順利，日本工業(yè)標準(JIS)根據相關法律制定各種環(huán)境領域的監(jiān)測標準。監(jiān)測體制是由環(huán)境省主管，地方自治體與其他省廳、組織協(xié)助，有效利用民間資金，提高公共服務效率。在日本，民間組織只要具備監(jiān)測技術能力且認為監(jiān)測工作有利可為，即可以向環(huán)境省或地方自治體申請業(yè)務許可，完全市場化運行，但要向地方自治體定時報告，同時接收地方自治體與公眾的監(jiān)督。
 

　　2.3 健全的監(jiān)測網絡
 

　　監(jiān)測項目是反映一個國家或地區(qū)監(jiān)測水平的重要標志，發(fā)達國家和地區(qū)環(huán)境監(jiān)測發(fā)展較早，環(huán)境監(jiān)測網絡比較健全。監(jiān)測項目全面，監(jiān)測覆蓋面積廣，技術先進。不僅包括常規(guī)監(jiān)測，還會監(jiān)測臭氧、氣溶膠，以及一些致癌物質等涉及人類健康的項目監(jiān)測。美國監(jiān)測項目發(fā)展精細化，例如水質監(jiān)測中包含放射性物質、含氯農藥、工業(yè)廢水對生物的毒性影響等。其監(jiān)測網絡范圍廣、力度強，注重自動監(jiān)測設施的建設，同時增加手動監(jiān)測頻率。例如水質監(jiān)測不僅要對污水、廢水和供應水監(jiān)測，對未出現污染的全國各大水系均要監(jiān)測，繁重的工作量促使其分清重點和要點，提高工作效率。歐盟環(huán)境監(jiān)測的兩套監(jiān)測互為支持，同時相互監(jiān)督。由于各成員國面積不大，其監(jiān)測網點設置較密，極大地保證了監(jiān)測的準確性，監(jiān)測項目非常廣泛且技術成熟。其在輻射、土壤、黑炭等監(jiān)測方面都對中國具有一定的借鑒作用。日本監(jiān)測組織形式多樣，地方自治體負責常規(guī)項目監(jiān)測，其他省廳負責不同類型的監(jiān)測項目，農林水產省專門負責對由農業(yè)引起的土壤、水質、大氣、海洋及生態(tài)環(huán)境進行監(jiān)測，2011年大地震后尤其重視輻射對土壤的影響監(jiān)測。
 

　　2.4 先進的技術裝備
 

　　科技是帶動環(huán)境監(jiān)測高效化的最佳途徑，不但能避免人工采樣不及時、效率低，而且能夠進行實時監(jiān)測、節(jié)約人工成本。發(fā)達國家和地區(qū)尤其重視技術研發(fā)，提高監(jiān)測效率。技術裝備的先進是美國環(huán)境監(jiān)測一直領先于世界的根本原因，美國環(huán)境保護局中設有一個研究和發(fā)展辦公室，重在對新技術、新設備的技術研發(fā)。不斷改進監(jiān)測技術始終是其發(fā)展環(huán)境監(jiān)測的必要手段，逐步實現精細化和微型化。注重環(huán)境污染對人體的影響，安裝在志愿者身上的便攜式設備能直接測定環(huán)境對人體的影響。此外，利用光導纖維技術測定水中有機物、紅外光譜儀測定空氣污染物質等。在日本，40多個都道府縣行政區(qū)域中，都設有環(huán)境科研監(jiān)測的專門機構，如國立公害研究所、資源公害研究所等。研究所不僅從事環(huán)境監(jiān)測工作，而且特別重視對突發(fā)環(huán)境問題機理分析。注重精度管理，加強微量技術分析研究。同時，與高校之間有著廣泛的合作研究機制，把實際監(jiān)測與研究工作緊密結合，不斷提高監(jiān)測技術水平。
 

　　2.5 社會參與和信息公開
 

　　環(huán)境監(jiān)測的目的是打造良好的生態(tài)環(huán)境。發(fā)達國家和地區(qū)尤其重視社會參與和信息公開，接受公眾監(jiān)督。在美國，及時向公眾提供環(huán)境監(jiān)測信息，包括監(jiān)測報告、監(jiān)測數據等。針對公眾質疑，環(huán)境保護部門會責成專門人員落實。發(fā)布的監(jiān)測數據都要有QA/QC的認證。即使未能及時認證，也需附上說明以等待事后補充認證。公眾可以通過網絡、電話等途徑提出相關意見和評論，美國環(huán)境保護局規(guī)定各州上報的環(huán)境監(jiān)測報告要附有這些公眾評論。同時，美國各州環(huán)境保護管理部門會定期邀請環(huán)境保護協(xié)會、社會組織以及其他相關部門參加聽證會。歐盟要求其成員國定期上交排放與監(jiān)測清單，同時在網絡上進行公告，確保公眾能夠查詢下載，實現監(jiān)測信息的透明化。在日本，環(huán)境省會向社會發(fā)放環(huán)境白皮書，并組織民意調查，聽取公眾意見。此外，日本還有大膽的做法，就是在城市的街頭，設有大氣污染、噪聲污染顯示器，將監(jiān)測數據實時發(fā)布。很多社會團體會利用節(jié)假日時間采集環(huán)境樣本，交由環(huán)境監(jiān)測機構檢驗，極大地增強了社會參與度。
 

　　2.6 嚴格的環(huán)境執(zhí)法
 

　　環(huán)境執(zhí)法是環(huán)境監(jiān)測后的落實環(huán)節(jié)，是保障環(huán)境生態(tài)友好，人民生命安全必要手段。美國擁有完備的環(huán)境執(zhí)法體系，美國環(huán)境保護局設有專職的法律顧問，各州環(huán)境保護管理部門具體執(zhí)法工作，并為執(zhí)法工作提供充足的行動經費。環(huán)境保護法律涉及監(jiān)測的各個方面，為執(zhí)法工作提供了充足的執(zhí)法依據。此外，為使執(zhí)法工作更能貫徹落實，環(huán)境保護局專門成立環(huán)境執(zhí)法辦公室，并設執(zhí)法官，以保證環(huán)境執(zhí)法。歐盟規(guī)定各成員國污染物排放量的最大限額，并要求制定相應減排計劃，對于排放超過限額的國家要追究其法律責任，如歐盟曾經對超過排放上限的德國進行了巨額罰款。
 

　　3 對中國的啟示
 

　　中國環(huán)境監(jiān)測起步較晚，近年來，中國提出一系列環(huán)境監(jiān)測機制的改革方案，加大環(huán)境監(jiān)測力度，擴大監(jiān)測范圍，提高普及程度。經過60多年的發(fā)展，中國環(huán)境監(jiān)測體系基本建立，但面對當前的環(huán)境問題中國環(huán)境監(jiān)測體系尚有很多不足。主要存在立法體系不全面;市場化引起機制不成熟，制度不健全;監(jiān)測網絡不全面;社會參與度不強;環(huán)境執(zhí)法力度不夠等問題。針對以上問題，同時借鑒發(fā)達國家和地區(qū)環(huán)境監(jiān)測的發(fā)展經驗，提出以下相關啟示。
 

　　3.1 加強環(huán)境監(jiān)測的立法工作，完善環(huán)境監(jiān)測方法標準
 

　　環(huán)境監(jiān)測首先是重視立法工作，相比發(fā)達國家和地區(qū)，中國環(huán)境監(jiān)測立法工作相對落后。由于原來城鄉(xiāng)建設環(huán)境保護部公布的《全國環(huán)境監(jiān)測條例》不能完全適應當前的環(huán)境監(jiān)測現狀和要求，環(huán)境監(jiān)測的地位、作用和性質不明確，亟須修訂。當前環(huán)境監(jiān)測方法標準存在內容不完整、數量不全面、適用性不足、科學性有待提高等問題。“十三五”以來，為更好地適應新的形勢和發(fā)展要求，“十三五”規(guī)劃、《政府工作報告》等一系列中央文件中都對環(huán)境保護工作提出了明確發(fā)展要求，這將加速監(jiān)測方法標準體系的補充與完善。
 

　　3.2 加大環(huán)境監(jiān)測市場化機制建設，打造高效的環(huán)境監(jiān)測體制
 

　　建設市場化機制，加強競爭，能夠極大提高工作效率，同時有利于政府監(jiān)督。根據發(fā)達國家和地區(qū)的經驗，其環(huán)境監(jiān)測均有高效的市場監(jiān)測機制，而且大多監(jiān)測任務由市場來承擔完成。嘗試走市場化的道路，充分發(fā)揮社會資源和市場競爭優(yōu)勢。宜采用“試點先行、分步推進”的模式穩(wěn)步實施。先由城市監(jiān)測引進入手，逐步向鄉(xiāng)村擴散。要準入寬泛，只要通過相關部門的認證，任何單位、組織、協(xié)會均可加入環(huán)境監(jiān)測領域中來。市場機制的引入重在企業(yè)的利潤，要探索環(huán)境監(jiān)測成本分攤的路徑。例如，市場化的土壤監(jiān)測企業(yè)要能夠賺取相應利潤，利潤來源可以考慮政府補貼、公眾參與和相關當地企業(yè)的資金投入共同承擔等方式。
 

　　市場化并不意味著政府完全放手，相反，政府要在標準統(tǒng)一、技術指導、技術認證、監(jiān)察監(jiān)督、聽取意見等方面加強監(jiān)管。具體來說，一方面要著力建立完善的資質認證制度，加強對市場監(jiān)測機構的監(jiān)督檢查和考核評估。另一方面，要加快監(jiān)測方法標準化建設，統(tǒng)一監(jiān)測方法、設備安置、數據標準等。
 

　　3.3 “補齊短板”，完善環(huán)境監(jiān)測網絡
 

　　當前，中國環(huán)境監(jiān)測網絡已經基本形成。主要包括：由覆蓋338個地級及以上城市1 436個點位的常規(guī)環(huán)境空氣監(jiān)測網、覆蓋82個點位的沙塵天氣影響環(huán)境空氣質量監(jiān)測網、覆蓋全國31個省會城市和直轄市以及3個溫室氣體背景站的溫室氣體監(jiān)測網、覆蓋423條河流和62座湖泊的972個斷面組成的國家地表水環(huán)境監(jiān)測網、覆蓋338個地級及以上城市的近8萬個點位組成的城市聲環(huán)境監(jiān)測網、覆蓋31個省份的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網等。但生態(tài)環(huán)境監(jiān)測、土壤監(jiān)測、輻射監(jiān)測等是當前環(huán)境監(jiān)測的短板，同時，在一些涉及人們身體健康的監(jiān)測項目上中國尚未起步，如致癌物質監(jiān)測。在這些方面發(fā)達國家和地區(qū)已經具備先進的監(jiān)測技術經驗，加強技術創(chuàng)新研發(fā)和技術引進，同時建立與高校、科研院所的長效合作機制，有利于完善中國環(huán)境監(jiān)測網絡。
 

　　3.4 增強公眾參與，加大社會監(jiān)督
 

　　依法公開環(huán)境信息，加強社會監(jiān)督是改善環(huán)境監(jiān)測質量的有效途徑。發(fā)達國家和地區(qū)信息公開制度和公眾參與機制已非常成熟。中國要繼續(xù)加大公眾參與感，實施環(huán)境政策、規(guī)劃等的聽證和專家咨詢會制度，積極學習先進經驗。要大力培養(yǎng)民間環(huán)境保護協(xié)會的組織發(fā)展，民間環(huán)境保護協(xié)會會對地方監(jiān)測部門起到強大的監(jiān)督作用。環(huán)境保護部門在環(huán)境保護網站中及時公開環(huán)境監(jiān)測數據，與網民互動，全面增強公眾參與感。尤其公開重點排污企業(yè)污染信息，建立企業(yè)責任終身制度和公眾舉報制度，對污染企業(yè)起到強有力的監(jiān)督作用。
 

　　3.5 探索建立數據分析科和環(huán)境執(zhí)法官制度
 

　　保證監(jiān)測質量和數據的可靠性是環(huán)境監(jiān)測的靈魂，發(fā)達國家和地區(qū)先進的管理理念很大部分體現在注重監(jiān)測質量上。探索在各地區(qū)環(huán)境保護部門建立數據分析科，對取得監(jiān)測數據進行分析認證，發(fā)現問題及時處理。有利于保證監(jiān)測質量，同時對不同的監(jiān)測主體具有強大的監(jiān)督作用。
 

　　環(huán)境執(zhí)法官是專門針對環(huán)境保護的執(zhí)法人員。美國等發(fā)達國家和地區(qū)都配有專門的環(huán)境執(zhí)法官，主要意義在于環(huán)境執(zhí)法專業(yè)性要求高，不同于普通治安執(zhí)法。從制度方面看，刑事執(zhí)法上會產生強大的震懾力，樹立并保證環(huán)境執(zhí)法機構的權威性。中國環(huán)境執(zhí)法力度不夠，很多環(huán)境污染問題屢禁不止，甚至死灰復燃。設立環(huán)境執(zhí)法官制度，專門就環(huán)境問題進行處理，有利于生態(tài)文明建設，可通過試點工作開展。
 

　　編輯點評
 

　　發(fā)達國家和地區(qū)先進的管理理念決定了其環(huán)境監(jiān)測地位和實施效果。歐盟具有最完善的立法和細致的監(jiān)測標準，是有效進行環(huán)境監(jiān)測的前提，是嚴格執(zhí)法的依據。同時，日本獨創(chuàng)性的設立監(jiān)測數據認證機構充分說明其對環(huán)境監(jiān)測的重視和先進的管理理念。而推及國內可以學習借鑒優(yōu)秀監(jiān)測管理方式。

    （原標題：發(fā)達國家和地區(qū)環(huán)境監(jiān)測體系的特點及啟示）