全國首個環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測PPP模式示范項目落地

  2017年5月11日，廣西壯族自治區(qū)政府采購中心發(fā)布了《廣西區(qū)環(huán)境物聯(lián)網(wǎng)(空氣質(zhì)量監(jiān)測站)PPP項目(GXZC2016-C3-4296-CGZX)成交結(jié)果公告》(以下簡稱《公告》)?！豆妗凤@示，廣西區(qū)環(huán)境物聯(lián)網(wǎng)(空氣質(zhì)量監(jiān)測站)PPP項目已經(jīng)完成采購程序，確定社會資本方。該項目分為A和B兩個分標(biāo)，其中A標(biāo)包括桂林、柳州、河池、百色四個市39個站點及監(jiān)測數(shù)據(jù)管理軟件開發(fā)。中標(biāo)方為中興儀器(深圳)有限公司，成交金額為約1269.29萬元/年;B標(biāo)包括南寧、欽州、賀州、崇左、防城港、北海、貴港、玉林、來賓、梧州10個市36個站點及運(yùn)營監(jiān)管軟件。中標(biāo)方為聚光科技(杭州)股份有限公司，成交金額約為1108.80萬元/年。據(jù)悉，該項目是目前在環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測領(lǐng)域落地的首個PPP示范項目，對引導(dǎo)環(huán)境監(jiān)測領(lǐng)域推進(jìn)PPP模式具有重要意義。

 環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測是環(huán)境監(jiān)測的重要組成，也是推進(jìn)政府和社會資本合作(PPP)模式的重要領(lǐng)域。2015年，環(huán)境保護(hù)部出臺《關(guān)于推進(jìn)環(huán)境監(jiān)測服務(wù)社會化的指導(dǎo)意見》(環(huán)發(fā)〔2015〕20號)，提出鼓勵引導(dǎo)社會環(huán)境監(jiān)測力量廣泛參與，創(chuàng)新環(huán)境監(jiān)測公共服務(wù)供給模式。2016年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案的通知》(國辦發(fā)〔2015〕56號)明確在基礎(chǔ)公益性監(jiān)測領(lǐng)域積極推進(jìn)政府購買服務(wù)。

 我國現(xiàn)有環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測站點主要分布在城市建成區(qū)，而面積更為廣大的區(qū)縣一級環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測站點建設(shè)不足，獲取的空氣質(zhì)量監(jiān)測數(shù)據(jù)難以準(zhǔn)確反映區(qū)縣轄區(qū)內(nèi)空氣質(zhì)量狀況，因而亟需加強(qiáng)區(qū)縣級環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測設(shè)施建設(shè)。為提升縣級環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測服務(wù)供給水平和供給質(zhì)量，廣西壯族自治區(qū)創(chuàng)新采用了政府和社會資本合作(PPP)模式，引入專業(yè)化社會資本投資建設(shè)、運(yùn)維管理自治區(qū)境內(nèi)的75個縣級環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測設(shè)施。目前，該項目已完成社會資本采購工作，即將落地實施。

 據(jù)了解，該項目的咨詢服務(wù)工作由環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院環(huán)境PPP中心，環(huán)規(guī)院環(huán)境PPP中心在運(yùn)作方式、風(fēng)險分配、交易結(jié)構(gòu)、監(jiān)管機(jī)制等方面進(jìn)行了有益探索，以環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量的考核為核心，以環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測設(shè)施的運(yùn)營維護(hù)考核為輔助，建立了依效付費(fèi)機(jī)制。

  在運(yùn)作方式上，《公告》顯示，該項目采用了BOT(建設(shè)-運(yùn)營-移交)+O&M(委托運(yùn)營)的運(yùn)作方式。納入PPP模式實施的建設(shè)內(nèi)容為23個存量縣級環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測站、52個新建環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測站，以及結(jié)合環(huán)保物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的信息化軟件平臺。對于存量縣級環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測站，考慮其合作期、資產(chǎn)所有權(quán)、儀器設(shè)備使用期限等因素，轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-移交(TOT)和委托運(yùn)營(O&M)是較為合適的運(yùn)作方式，但由于環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測無使用者付費(fèi)的基礎(chǔ)，其投資回報機(jī)制宜為政府付費(fèi)，TOT運(yùn)作方式下社會資本購買存量資產(chǎn)的費(fèi)用作為其投資成本，會在一定程度上增加政府在合作期內(nèi)的績效付費(fèi)，因而存量環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測站更適宜采用委托運(yùn)營的運(yùn)作方式。對于需新建的縣級環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測站點及信息化軟件平臺，考慮項目當(dāng)前建設(shè)階段、是否需要融資、資產(chǎn)所有權(quán)、風(fēng)險分配等因素，宜采用BOT運(yùn)作方式。

  在風(fēng)險分配上，該項目識別了合作期內(nèi)的項目風(fēng)險，形成了項目風(fēng)險清單，并將項目風(fēng)險在政府方和社會資本方之間進(jìn)行了合理分配。環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測PPP模式的風(fēng)險主要包括政策法律變更以及政府信用風(fēng)險、市場風(fēng)險、項目風(fēng)險以及不可抗力風(fēng)險等四個層級，其中環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測需求的變更(運(yùn)營期監(jiān)測指標(biāo)或監(jiān)測點位增加、監(jiān)測指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)提高)是環(huán)境監(jiān)測領(lǐng)域PPP模式的特有風(fēng)險，依據(jù)“最有能力承擔(dān)原則、風(fēng)險收益對等原則、風(fēng)險承擔(dān)有上限原則”，法律變更、政策變化、監(jiān)測需求變更、政府信用等風(fēng)險傾向于由政府方承擔(dān);項目建造、運(yùn)維、融資等風(fēng)險傾向于由社會資本方承擔(dān)，并綜合采用風(fēng)險規(guī)避、風(fēng)險控制、以及風(fēng)險轉(zhuǎn)移等措施來應(yīng)對項目風(fēng)險。

  在監(jiān)管方式上，建立了以項目實施機(jī)構(gòu)監(jiān)督為主，以縣級環(huán)境保護(hù)部門、公眾監(jiān)督為輔的監(jiān)管機(jī)制。由自治區(qū)環(huán)境監(jiān)測中心站通過對項目公司定期考核、不定期巡視等方式，對項目公司履約情況進(jìn)行監(jiān)管。由各縣級環(huán)保部門負(fù)責(zé)保障監(jiān)測條件，并隨時向自治區(qū)環(huán)境監(jiān)測中心站反映項目公司運(yùn)營問題和數(shù)據(jù)疑問。同時考慮到環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測是公益性服務(wù)，是公眾較為關(guān)切的話題，鼓勵公眾通過自治區(qū)環(huán)境信息中心網(wǎng)站、微信公眾平臺等渠道，監(jiān)督項目公司對空氣自動站的日常運(yùn)營維護(hù)。

  在投資回報機(jī)制上，采取政府付費(fèi)的方式，并建立了嚴(yán)格的依效付費(fèi)機(jī)制。實施依效付費(fèi)是保障環(huán)境空氣監(jiān)測服務(wù)質(zhì)量的有效手段。在政府和社會資本合作(PPP)模式下，社會資本負(fù)責(zé)投資、建設(shè)、運(yùn)維廣西區(qū)境內(nèi)的縣級環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測設(shè)施，提供符合要求的環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測數(shù)據(jù)，并依據(jù)績效考核結(jié)果獲得政府方支付的環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)服務(wù)費(fèi)。

　依效付費(fèi)機(jī)制作為環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測供給水平和服務(wù)質(zhì)量的有效保障，應(yīng)是實現(xiàn)PPP模式關(guān)注點的重點內(nèi)容。依效付費(fèi)機(jī)制包括績效考核與績效付費(fèi)兩部分。在廣西區(qū)縣級環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測服務(wù)中，對于監(jiān)測數(shù)據(jù)的考核，采用數(shù)據(jù)有效性、數(shù)據(jù)捕獲率、數(shù)據(jù)準(zhǔn)確率(簡稱“兩率”)作為考核指標(biāo)，對運(yùn)維服務(wù)績效考核指標(biāo)的設(shè)定，重點關(guān)注考核指標(biāo)能否保障運(yùn)維服務(wù)質(zhì)量合格，能否提高運(yùn)維單位提升服務(wù)質(zhì)量的積極性以及評價指標(biāo)的可定量化等。

  作為環(huán)境監(jiān)測領(lǐng)域第一個采用規(guī)范的PPP模式推進(jìn)的典型案例和財政部PPP示范項目，同時也是廣西壯族自治區(qū)本級首個PPP項目，該項目的落地實施對于環(huán)境監(jiān)測領(lǐng)域PPP模式推進(jìn)具有積極的示范效應(yīng)。