【解析】美國大選結(jié)果 如何影響全球氣候治理走向？

美國總統(tǒng)大選即將結(jié)束，新當(dāng)選的美國總統(tǒng)將采取怎樣的氣候政策?特朗普若當(dāng)選，會否退出奧巴馬在任期最后簽署的《巴黎協(xié)定》?中美氣候合作未來面臨怎樣的不確定性等，都成為值得研究和關(guān)注的問題。

希拉里與特朗普的氣候立場如何?

兩位美國總統(tǒng)候選人基本延續(xù)了各自黨派的一貫立場，在應(yīng)對氣候變化問題上呈現(xiàn)出幾乎勢不兩立的態(tài)勢。

希拉里˙克林頓在其競選網(wǎng)站上系統(tǒng)闡述了對氣候變化問題的看法：

她認(rèn)為氣候變化是全人類的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，美國可以通過發(fā)展清潔能源應(yīng)對這一挑戰(zhàn)，同時(shí)提升美國在此領(lǐng)域的競爭力，并創(chuàng)造數(shù)以百萬計(jì)的工作崗位;

她曾多次表示將延續(xù)奧巴馬在應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域的相關(guān)政策，并進(jìn)一步提出到2025年實(shí)現(xiàn)減排溫室氣體30%的目標(biāo)(與2005年相比)，比奧巴馬政府向聯(lián)合國提交的國家自主貢獻(xiàn)中減排26%-28%的目標(biāo)更有力度;

希拉里還提出投資清潔能源、減少化石能源補(bǔ)貼、減排甲烷等一攬子低碳發(fā)展計(jì)劃。

唐納德˙特朗普則是“氣候陰謀論”的支持者：

他認(rèn)為氣候變化是一個(gè)“騙局”，要取消奧巴馬的“氣候行動計(jì)劃”并退出《巴黎協(xié)定》;

重新開始煤炭采掘，取消導(dǎo)致煤電站報(bào)廢的環(huán)境規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)，重振石油和天然氣離岸開采。

盡管在氣候問題上立場不同，但是，兩黨候選人至少在競選表態(tài)上，對華問題立場上都趨于強(qiáng)硬，某種程度上給未來中美氣候合作帶來不確定性。

如民主黨將“管控中國崛起”列為下屆政府面臨的復(fù)雜挑戰(zhàn)之一，雖表示會在氣候變化等領(lǐng)域與中國尋求合作，但在貿(mào)易、人權(quán)、朝核等問題上將對中國采取更嚴(yán)厲的措施;

特朗普則將美國諸多的社會經(jīng)濟(jì)問題歸咎于中國，提出希望在知識產(chǎn)權(quán)問題上對中國提出訴訟，并打擊中國的貿(mào)易傾銷和貨幣操縱。

奧巴馬執(zhí)政期間，兩國高層充分認(rèn)識到中美關(guān)系復(fù)雜性及其對兩國、區(qū)域以及全球發(fā)展的重要意義，通過豐富的交流機(jī)制充分溝通彼此的發(fā)展目標(biāo)和戰(zhàn)略意圖以增信釋疑，并將氣候變化打造成兩國關(guān)系的閃光點(diǎn)以及中美引領(lǐng)全球發(fā)展的重要議題。

在雙邊關(guān)系面臨上述不確定性背景下，中美氣候合作能否繼續(xù)充當(dāng)“潤滑劑”、進(jìn)一步發(fā)揮積極的外溢作用，美國新總統(tǒng)的意愿無疑是值得認(rèn)真研究的。

退出《巴黎協(xié)定》的風(fēng)險(xiǎn)有多大?

《巴黎協(xié)定》在法律形式問題上采用了靈活的形式，使美國政府得以快速、順利地接受并加入這一國際條約。

由于兩黨在氣候變化方面意見相左，美國曾在簽署《京都議定書》后又拒絕核準(zhǔn)該國際協(xié)議。

《巴黎協(xié)定》最終未納入各國的承諾和目標(biāo)，美國無需通過國內(nèi)立法就可以履行相關(guān)義務(wù)，因此，奧巴馬總統(tǒng)在其當(dāng)前任期內(nèi)無需經(jīng)過國會就有權(quán)代表美國接受(Accept)而非批準(zhǔn)(Ratify)加入《巴黎協(xié)定》。

黎協(xié)定》未經(jīng)過國會批準(zhǔn)，因此，若特朗普任內(nèi)通過與《巴黎協(xié)定》規(guī)定相沖突的法律法規(guī)，根據(jù)國內(nèi)法優(yōu)于國際法的原則，美國就無法履行《巴黎協(xié)定》而實(shí)質(zhì)上退出了該國際協(xié)議。

特朗普也可通過向保存人提交申請完成退出協(xié)定的程序?！栋屠鑵f(xié)定》第28條規(guī)定，協(xié)定生效三年后締約方可以申請退出，締約方可最早于保存人收到退出申請一年后正式退出協(xié)定。

美國落實(shí)氣候承諾的前景如何?

美國實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)和兌現(xiàn)資金承諾，需要政府的持續(xù)推動和國會的有力支持：

美國承諾，將在2005年基礎(chǔ)上到2020年減排溫室氣體17%，到2025年進(jìn)一步減排溫室氣體26%~28%，并努力實(shí)現(xiàn)較高的減排目標(biāo)。

根據(jù)目前的評估，只有在全面實(shí)施奧巴馬總統(tǒng)氣候行動計(jì)劃并進(jìn)一步采取額外措施的情況下，美國才有可能實(shí)現(xiàn)上述減排目標(biāo)。

同時(shí)，美國承諾向綠色氣候基金(GCF)注資30億美元幫助發(fā)展中國家開展應(yīng)對氣候變化行動，而這筆資金是否能夠及時(shí)撥付還取決于國會的最終決定。

首先，美國承諾的減排政策能否順利實(shí)施，新政府發(fā)揮著決定性作用。

電力部門是美國最大的溫室氣體排放來源，清潔電力計(jì)劃旨在幫助電力部門實(shí)現(xiàn)到2030年比2005年減排32%的目標(biāo)，被看作是美國實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)的基礎(chǔ)和保障。

但清潔電力計(jì)劃實(shí)施過程中遇到了一系列問題，奧巴馬總統(tǒng)不得不使用否決權(quán)擱置兩項(xiàng)反對該計(jì)劃的提案，但在特區(qū)巡回法庭尚未對涉及該計(jì)劃的訴訟做出裁決之前，最高法院就以5：4的投票結(jié)果做出了暫停清潔電力計(jì)劃的決定。

目前，由于支持暫停該計(jì)劃的大法官之一不幸離世，最高法院內(nèi)支持和反對清潔電力計(jì)劃的大法官數(shù)目相同，而新任總統(tǒng)將享有提名繼任大法官的權(quán)利，大選結(jié)果或?qū)Q定清潔電力計(jì)劃的命運(yùn)。

其次，國會已通過立法程序確保了部分低碳政策的實(shí)施，但在履行氣候資金支持承諾方面仍扮演阻礙者的角色。

2015年12月，美國國會通過了延長可再生能源稅收抵免政策的提案。據(jù)測算，在新的稅收抵免政策下，2017到2022年期間美國光伏發(fā)年電裝機(jī)量將平均增加4GW。

去年美國也取消了關(guān)于原油出口的禁令，這有助于幫助那些備受國際能源價(jià)格下跌影響的頁巖油企業(yè)拓展市場并脫離困境，并在國內(nèi)與煤電的競爭中取得有利的地位。

這兩項(xiàng)政策的實(shí)施并不會受到大選結(jié)果的過多影響。

關(guān)于向綠色氣候基金提供30億美元支持，不論兩黨哪方獲勝，國會一次性批準(zhǔn)這筆預(yù)算的可能性都不大。

但是，民主黨政府為了履行承諾、保持在氣候變化國際合作領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)力，仍會積極推動國會批準(zhǔn)預(yù)算的進(jìn)程，共和黨政府則有可能不承認(rèn)這一承諾或?qū)⒆①Y的事情擱置。

美國能源行業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)低碳化趨勢，一些積極的州政府已采取了有力的減排措施，民眾應(yīng)對氣候變化意識提高，將影響聯(lián)邦政府決策。

2008年，美國煤炭發(fā)電占比約占總量的50%，而到2015年，這一比重已經(jīng)下降到33%左右。頁巖氣革命以及稅收優(yōu)惠政策促進(jìn)了天然氣和可再生能源發(fā)電快速發(fā)展，不斷削弱煤電的主導(dǎo)地位。

美國的一些州政府也在制定和實(shí)施減排政策方面走在聯(lián)邦政府之前，如加州建立了碳交易機(jī)制，州內(nèi)大型企業(yè)必須通過減排或者購買碳配額或減排量以履行承諾;康涅狄格洲和紐約成立了綠色銀行，旨在為清潔能源發(fā)展融資。

最近的民調(diào)也顯示越來越多的美國民眾認(rèn)為氣候變化正在發(fā)生，支持政府采取相應(yīng)的應(yīng)對措施。這些自下而上的變化都將對未來總統(tǒng)和聯(lián)邦政府的決策產(chǎn)生影響。

應(yīng)對中美氣候合作不確定性的建議

中美氣候合作在過去幾年內(nèi)取得了積極的進(jìn)展，但不斷變幻的國際形勢和難以預(yù)測的美大選結(jié)果仍給兩國未來的氣候合作帶來不確定性。對于中國來說，應(yīng)對氣候變化已成為國家發(fā)展的內(nèi)生需求，開展積極的氣候外交也是參與全球治理的重要手段，應(yīng)以更積極、更自信、更堅(jiān)定的態(tài)度應(yīng)對不確定性和挑戰(zhàn)。

首先，應(yīng)對美國國內(nèi)政治形勢將給中美氣候合作帶來的風(fēng)險(xiǎn)做出充分預(yù)估，做好完備預(yù)案。如果共和黨當(dāng)選，應(yīng)對氣候變化在聯(lián)邦政府議程中的優(yōu)先級下降，同時(shí)，中美正經(jīng)歷力量對比從量變到質(zhì)變的關(guān)鍵時(shí)期，在諸多分歧和摩擦中，氣候合作的積極意義也可能被削弱和掩蓋。

若中美氣候合作陷入低潮在所難免，中國也應(yīng)通過現(xiàn)有對話機(jī)制保持與美在氣候問題上的溝通交流，識別未來4-8年內(nèi)的有利契機(jī)，適時(shí)主動推動兩國氣候合作。

其次，應(yīng)積極推動全球氣候治理進(jìn)程，營造良好的合作氛圍和聲勢。應(yīng)對氣候變化已成為當(dāng)前對外工作的一項(xiàng)重要領(lǐng)域，在中國參與多邊進(jìn)程、推動南南合作以及開展周邊外交的過程中都發(fā)揮了積極的作用，在該領(lǐng)域內(nèi)積累了豐碩的成果。中美共同交存《巴黎協(xié)定》批約文書也成為2016年杭州20國峰會的亮點(diǎn)之一。

中國應(yīng)充分利用自身在此領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)力，將應(yīng)對氣候變化打造成凝聚共識和提振信心的關(guān)鍵議題，促進(jìn)各方在多邊和雙邊框架下的溝通與合作。

第三，應(yīng)鼓勵(lì)更廣泛的地方政府間和民間氣候合作，自下而上促進(jìn)雙方攜手應(yīng)對氣候變化。過去幾年中，中美在領(lǐng)導(dǎo)人層面、工作層面和專家層面都建立了暢通的溝通渠道和良好的工作關(guān)系，兩國自2015年開始輪流主辦中美氣候智慧型/低碳城市峰會，在工作組機(jī)制下也已西城了更全面的合作網(wǎng)絡(luò)。

下階段，中國應(yīng)鼓勵(lì)更多的地方政府、企業(yè)和民間組織參與中美氣候合作，在低碳技術(shù)創(chuàng)新開發(fā)、碳交易等關(guān)鍵領(lǐng)域不斷深化務(wù)實(shí)合作行動，為兩國在高層政治和戰(zhàn)略層面推進(jìn)氣候合作奠定基礎(chǔ)和提供動力。