如何運(yùn)營垃圾處理前端清掃和收運(yùn)PPP項(xiàng)目？

提到垃圾項(xiàng)目的PPP模式，很多人的第一反應(yīng)都是垃圾終端處置項(xiàng)目的PPP模式(本文主要指生活垃圾)，沒錯(cuò)，自2002年發(fā)改委牽頭發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)推進(jìn)城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展意見的通知》(計(jì)投資[2002]1591號)，城市污水處理和垃圾處理就手牽手妥妥地走在了我國市政公用事業(yè)特許經(jīng)營模式的最前沿，發(fā)展迄今，也算碩果累累，此類項(xiàng)目已然成為現(xiàn)今PPP市場的寵兒，只要自身略微梳妝打扮，一經(jīng)推出，必然引起業(yè)內(nèi)社會資本狂熱追捧，且一路廝殺，猶如爭奪皇冠上的明珠，因此，如果說PPP是場婚姻的話，那么政資雙方就此類項(xiàng)目的“聯(lián)姻”應(yīng)該是走的比較穩(wěn)定和長久的(當(dāng)然，自己作死的除外)。

但是，筆者今天要討論的并不是這對末端處置環(huán)節(jié)的香餑餑，而是關(guān)于前端環(huán)節(jié)的處置，城市污水處理的“廠網(wǎng)一體化”早有提及，各地也陸續(xù)有實(shí)操，尤其是近兩年來，城市污水處理PPP項(xiàng)目基本是按照“廠網(wǎng)一體化”的思路運(yùn)作，但是垃圾前端的清掃和收運(yùn)，卻是一個(gè)曾被PPP忽略的環(huán)節(jié)。當(dāng)然，近年來，這一領(lǐng)域正在顯現(xiàn)出向市場開放的趨勢，部分環(huán)衛(wèi)設(shè)施的生產(chǎn)供應(yīng)商和固廢運(yùn)營商已開始關(guān)注并且嗅到了其中蘊(yùn)含的巨大商機(jī)，逐步延伸產(chǎn)業(yè)鏈，與地方政府開展包括生活垃圾清掃、收運(yùn)在內(nèi)的深度合作，而其激烈競爭之勢也已現(xiàn)端倪。

提到垃圾處置前端的清掃和收運(yùn)，就不得不提及“環(huán)衛(wèi)一體化”的概念，環(huán)衛(wèi)一體化從程序和內(nèi)容來看主要指環(huán)衛(wèi)作業(yè)一體化，即從源頭到終端處理一體化，從區(qū)域來看，主要指城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化。通過環(huán)衛(wèi)一體化改革，主要是解決環(huán)衛(wèi)工作機(jī)械化清掃率低、作業(yè)方式落后、運(yùn)營效率低及服務(wù)水平有待提高等問題，同時(shí)理順環(huán)衛(wèi)工作的各個(gè)環(huán)節(jié)和利益主體，從而搭建起大環(huán)衛(wèi)產(chǎn)業(yè)鏈平臺。本文重點(diǎn)討論垃圾前端的清掃和收運(yùn)。

面對現(xiàn)狀：以政府為主體的投資運(yùn)營管理體制

1、傳統(tǒng)的管理體制，亟需建立市場化的運(yùn)營管理機(jī)制

我國城市環(huán)衛(wèi)工作的管理體制基本上是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的，在城市管理部門下設(shè)環(huán)境衛(wèi)生管理處(“環(huán)衛(wèi)處”)負(fù)責(zé)生活垃圾的清掃、收集、運(yùn)輸及處置工作。環(huán)衛(wèi)處一般為事業(yè)單位，既要履行管理職能，又要具體組織服務(wù)工作，呈現(xiàn)出政企不分的局面，其結(jié)果是既不能有效的進(jìn)行管理，又不能很好地提供服務(wù)。在垃圾末端處置環(huán)節(jié)已逐步實(shí)現(xiàn)市場化后，大部分地區(qū)垃圾的清掃和收運(yùn)仍由環(huán)衛(wèi)處一手包辦，據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前垃圾處置鏈條前端的垃圾清掃、收運(yùn)環(huán)節(jié)市場化率僅為10%～15%，而這個(gè)環(huán)節(jié)恰恰是投入最多、操作最為復(fù)雜的部分，目前各地政府在收運(yùn)環(huán)節(jié)的投入占整個(gè)垃圾處理開支的60%～70%，現(xiàn)有的環(huán)衛(wèi)管理體制已嚴(yán)重束縛了城市環(huán)境衛(wèi)生的發(fā)展，也不符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)的要求。

因此，環(huán)衛(wèi)作業(yè)服務(wù)要真正走向市場，就必須引入獨(dú)立法人的市場主體，實(shí)行運(yùn)作監(jiān)管市場化，競爭機(jī)制多層次，通過建立有效的績效考核機(jī)制、公眾參與機(jī)制以及監(jiān)管機(jī)制，促進(jìn)環(huán)衛(wèi)事業(yè)逐步實(shí)現(xiàn)全面的市場化轉(zhuǎn)型，建立一個(gè)市場化的城市環(huán)衛(wèi)管理體制。

2、單一的投資模式，亟需實(shí)現(xiàn)多元化投資

在傳統(tǒng)的管理體制下，垃圾的清運(yùn)、處置主要靠政府的大量補(bǔ)貼與行政命令，資金投入及管理基本都是由政府負(fù)責(zé)。根據(jù)《“十三五”全國城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃(征求意見稿)》，到2020年城市建成區(qū)實(shí)現(xiàn)生活垃圾全收集，建制鎮(zhèn)應(yīng)建立完善的生活垃圾收轉(zhuǎn)運(yùn)系統(tǒng)，交通便利、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)要通過以城帶鄉(xiāng)等多種渠道進(jìn)一步擴(kuò)大生活垃圾收集覆蓋面，加大收集力度。對于未來的垃圾清運(yùn)市場，城市要進(jìn)一步提升清運(yùn)效率，而農(nóng)村則要有效擴(kuò)大收運(yùn)范圍。而目前在每日100萬噸的生活垃圾產(chǎn)生量中，城市清運(yùn)空間約60萬噸/日，其中約50萬噸/日得到了清運(yùn);而縣城和農(nóng)村垃圾清運(yùn)空間約40萬噸/日，其中只有18萬噸/日得到了有效清運(yùn)。住建部等多個(gè)部門也于2015年11月3日發(fā)布了《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)村垃圾治理的指導(dǎo)意見》，大力加強(qiáng)農(nóng)村生活垃圾的收集和處理。

由此可見，垃圾的清掃收運(yùn)市場有著巨大的市場空間和資金需求，僅靠政府單一投資模式根本無法滿足城市環(huán)境衛(wèi)生的發(fā)展要求，而目前發(fā)改委財(cái)政部等多個(gè)部門力推的PPP模式無疑讓傳統(tǒng)業(yè)務(wù)看到了新的發(fā)展契機(jī)，PPP模式無論從資金上還是效率上都可以成為各地政府的首選。

3、垃圾處理收費(fèi)低，亟待進(jìn)行收費(fèi)體制改革

我國從1991年開始提出要對垃圾處置實(shí)行服務(wù)收費(fèi)，1993年規(guī)定生活垃圾管理費(fèi)用要逐步擴(kuò)展至居民，2002年發(fā)改委頒布的《關(guān)于印發(fā)推進(jìn)城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展意見的通知》(計(jì)投資[2002]1591號)中明確提出：“已建有污水、垃圾處理設(shè)施的城市都要立即開征污水和垃圾處理費(fèi)”，以促進(jìn)污水和垃圾產(chǎn)業(yè)化市場化發(fā)展。迄今為止，全國已有近400個(gè)城市開征城市生活垃圾處理費(fèi)，但仍存在不完善之處，一是收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低，城市生活垃圾居民收費(fèi)基本按照定額制進(jìn)行收費(fèi)，普遍每戶每月十元左右，二是收繳率低，收費(fèi)主體不統(tǒng)一，收費(fèi)方式也不如自來水費(fèi)具有強(qiáng)制性，缺乏制約手段。上述原因造成了垃圾費(fèi)的實(shí)際收入與垃圾項(xiàng)目的投資運(yùn)營成本之間有巨大缺口，基本可以說是杯水車薪，垃圾項(xiàng)目投入主要靠政府財(cái)政補(bǔ)貼。

因此，垃圾項(xiàng)目的市場化運(yùn)作也亟需對其收費(fèi)體制進(jìn)行改革，一是提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由定額制逐步轉(zhuǎn)為從量制，該收費(fèi)制度符合公平原則，可促進(jìn)垃圾減量和資源回收;二是提高收繳率，改變收費(fèi)方式，逐步考慮采取與城鎮(zhèn)供水價(jià)格合并計(jì)收的方式。

購買服務(wù)：更能體現(xiàn)PPP的核心精神

1、服務(wù)內(nèi)涵

垃圾的清掃和收運(yùn)，顧名思義，就是對城市或鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)生的垃圾進(jìn)行清掃，并將清掃范圍內(nèi)的垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)至政府指定地點(diǎn)進(jìn)行末端的無害化、資源化處置。

一般來講，城市清掃范圍包括城市的車行道、人行道、車行隧道、人行過街地下通道、人行過街天橋、車(人)行涵洞、高架路、公鐵立交、商業(yè)街、交通隔離帶、道路綠地以及果殼箱等相關(guān)公共設(shè)施區(qū)域;鄉(xiāng)鎮(zhèn)(含農(nóng)村)清掃范圍包括國道、省道、縣道、鄉(xiāng)道、村村通道路、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、進(jìn)村村口、溝渠、水面、綠化帶等等區(qū)域，基本除了單位或者小區(qū)等集體或者個(gè)人等私有區(qū)域，清掃范圍實(shí)現(xiàn)了一個(gè)城市行政區(qū)域的全覆蓋。

比起垃圾的清掃，垃圾收運(yùn)是更為復(fù)雜的系統(tǒng)，涉及到廣袤農(nóng)村收運(yùn)技術(shù)路徑的選擇、垃圾收運(yùn)體系的建設(shè)和運(yùn)營以及運(yùn)輸過程中的二次污染、擾民等問題，非?？简?yàn)服務(wù)供應(yīng)商的技術(shù)能力和服務(wù)水平。

通過PPP模式，將城鄉(xiāng)垃圾的清掃和收運(yùn)服務(wù)通過競爭方式交給社會資本提供，不但大大減輕了政府投入和運(yùn)營的壓力，也有效提高了運(yùn)營服務(wù)的效率和水平，政府通過績效考核向社會資本購買服務(wù)，更有利于資源的合理分配。

2、輕資產(chǎn)重運(yùn)營

垃圾前端的清掃和收運(yùn)項(xiàng)目，相對于污水處理或者垃圾末端處置項(xiàng)目，它沒有大量的沉淀性資產(chǎn)，所需投入主要包括垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)設(shè)施的建設(shè)以及環(huán)衛(wèi)設(shè)施的購買，屬于設(shè)施利用率較高的輕資產(chǎn)項(xiàng)目，因此政府采購垃圾清掃收運(yùn)的服務(wù)供應(yīng)商，相對于引入資金，其更大意義在于引入管理和服務(wù)，而筆者認(rèn)為PPP更大的意義也在于此，否則即便引入了資金，也沒有物有所值的根基了。

因此，筆者認(rèn)為此類輕資產(chǎn)重運(yùn)營且有收費(fèi)機(jī)制的公用事業(yè)項(xiàng)目更應(yīng)通過PPP的模式進(jìn)行運(yùn)作，相對較低的資金門檻，有利于提高民營資本以及專業(yè)運(yùn)營商參與項(xiàng)目的積極性，體現(xiàn)了PPP模式的核心意義。

3、清晰的績效考核體系

1997年2月建設(shè)部印發(fā)了《關(guān)于發(fā)布<城市環(huán)境衛(wèi)生質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)>的通知》(建城[1997]21號)，隨后國家又出臺了《城市道路清掃保潔質(zhì)量與評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》(CJJ/T126-2008)，這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的出臺為環(huán)境衛(wèi)生清掃保潔提供了評價(jià)依據(jù)。目前，北京市、江蘇省、海南省、天津市、重慶市、四川省等已定相關(guān)的環(huán)境衛(wèi)生質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)或城市道路清掃保潔質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。上述標(biāo)準(zhǔn)的建立，為垃圾清掃和收運(yùn)PPP項(xiàng)目績效考核體系的建立奠定了更為權(quán)威和清晰的指標(biāo)評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，而且各地在實(shí)操中，一般以普遍標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，因地制宜適當(dāng)提高某些指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)，清晰的績效評價(jià)體系讓政府明明白白消費(fèi)(購買服務(wù))，不也是PPP模式追求的核心精神之一嗎?

合理建議：讓PPP來的更理智些

1、對現(xiàn)狀進(jìn)行梳理

一般各地在進(jìn)行垃圾清掃和收運(yùn)PPP項(xiàng)目時(shí)，都會考慮將現(xiàn)有存量環(huán)衛(wèi)設(shè)施資產(chǎn)或其經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給社會資本，以便物盡其用，確保國有資產(chǎn)的保值增值，但是，筆者在項(xiàng)目實(shí)操過程中，發(fā)現(xiàn)有兩個(gè)問題需要引起充分重視，最好能在項(xiàng)目實(shí)施采購前予以解決。

一是存量資產(chǎn)交易的合法性，在傳統(tǒng)的管理體制下，垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站的土地使用權(quán)證、產(chǎn)權(quán)證以及車輛的銷售合同、銷售發(fā)票、合格證等證件都有登記主體混亂或者缺失的現(xiàn)象，甚至存在車輛未買保險(xiǎn)、一直無牌運(yùn)營的現(xiàn)象，上述亂象為存量資產(chǎn)的交易制造了很多障礙，無牌車輛若交易更是為社會資本增添了很大的風(fēng)險(xiǎn)，因此，若無法辦理牌照的車輛一般按報(bào)廢處置，其他權(quán)證關(guān)系也應(yīng)及時(shí)補(bǔ)充或者變更登記;二是環(huán)衛(wèi)人員的安置問題，環(huán)衛(wèi)人員數(shù)量眾多，以縣城為例，一般城區(qū)環(huán)衛(wèi)人員為幾百號人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)衛(wèi)人員為幾千號人，且該等人員年歲偏大，權(quán)益更需保障，政府應(yīng)進(jìn)行妥善安置，在采購文件中明確環(huán)衛(wèi)人員的薪酬福利(含社保)標(biāo)準(zhǔn)，要求社會資本應(yīng)與城區(qū)符合年齡條件的員工簽署勞動合同，鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)衛(wèi)人員應(yīng)在同等條件下優(yōu)先錄用。

2、與垃圾治理專項(xiàng)規(guī)劃相銜接

縣級及以上政府都會編制本地垃圾治理專項(xiàng)規(guī)劃，規(guī)劃編制基準(zhǔn)年限一般為十五年，對規(guī)劃期內(nèi)垃圾的產(chǎn)生量有評估，在對該類項(xiàng)目進(jìn)行PPP運(yùn)作時(shí)，應(yīng)充分參照規(guī)劃的內(nèi)容，對合作期限與基礎(chǔ)收運(yùn)量進(jìn)行設(shè)置。此類輕資產(chǎn)項(xiàng)目，合作期限建議不宜過長，目前市場上垃圾清掃收運(yùn)項(xiàng)目合作期限多在十年至十五年，甚至更短。

與規(guī)劃相銜接，以規(guī)劃為依據(jù)，合理設(shè)置項(xiàng)目邊界條件，對政府和社會資本都是保障。

3、明確垃圾收運(yùn)的技術(shù)路徑

目前關(guān)于垃圾收運(yùn)模式有兩種，一是傳統(tǒng)的垃圾壓縮轉(zhuǎn)運(yùn)站，另外一種是深埋桶式轉(zhuǎn)運(yùn)站，不同的模式配備的環(huán)衛(wèi)設(shè)施有所差異，投入也不盡相同，垃圾壓縮轉(zhuǎn)運(yùn)站為傳統(tǒng)的轉(zhuǎn)運(yùn)模式，現(xiàn)有的城市及鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本采用該轉(zhuǎn)運(yùn)模式，而深埋桶式轉(zhuǎn)運(yùn)站模式可以在農(nóng)村使用，具有建設(shè)程序簡單、便于置換安裝等優(yōu)勢，但其重置期較短，一般為5-8年，具體采用哪種垃圾收運(yùn)模式，需要政府主管部門在編制可研時(shí)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況并請專家充分論證之后進(jìn)行明確，便于咨詢機(jī)構(gòu)在編制采購文件時(shí)充分闡述項(xiàng)目情況，清晰制定邊界條件，鼓勵(lì)社會資本充分競爭。

4、適當(dāng)引入競爭機(jī)制

在一個(gè)完整的行政區(qū)域內(nèi)，若能對區(qū)域范圍進(jìn)行準(zhǔn)確劃分，筆者建議可考慮引入2名左右的社會資本(根據(jù)區(qū)域?qū)嶋H劃分條件而定)，既能保證服務(wù)商之間的適當(dāng)競爭，不斷提高服務(wù)水平，也有利于政府掌握主動，有效監(jiān)管并建立靈活機(jī)動的應(yīng)急機(jī)制。

由濟(jì)邦咨詢作為PPP咨詢顧問的安徽省蒙城縣城鄉(xiāng)生活垃圾清掃收運(yùn)系統(tǒng)PPP項(xiàng)目即將發(fā)布資格預(yù)審公告，歡迎符合資格條件的社會資本積極參與，筆者將在該項(xiàng)目簽約落地后進(jìn)一步撰文與感興趣的讀者分享該項(xiàng)目的操作細(xì)節(jié)及疑點(diǎn)難點(diǎn)。