國有企業(yè)作為PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的合理性分析

導(dǎo)語：誰能名正言順成為PPP項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)呢？梳理當(dāng)前相關(guān)政策以及特許經(jīng)營協(xié)議公法性質(zhì)對(duì)此的爭論，本文簡要分析為什么國有企業(yè)可以成為PPP項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)，值得一看，這是市場化發(fā)展的必然，也是政府服務(wù)職能強(qiáng)化的體現(xiàn)。

兩部門各執(zhí)一詞，國有企業(yè)究竟能否成為項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)？

財(cái)政部：我國對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的政策規(guī)定最早是財(cái)政部于2014年11月29日發(fā)布的《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金〔2014〕113號(hào)）（以下簡稱113號(hào)文），其第十條規(guī)定：“縣級(jí)（含）以上地方人民政府可建立專門協(xié)調(diào)機(jī)制，主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目評(píng)審、組織協(xié)調(diào)和檢查督導(dǎo)等工作，實(shí)現(xiàn)簡化審批流程、提高工作效率的目的。政府或其指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位可作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目準(zhǔn)備、采購、監(jiān)管和移交等工作。”據(jù)此規(guī)定，有三類主體可以作為PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)：一是政府；二是政府指定的有關(guān)職能部門；三是政府指定的事業(yè)單位。

發(fā)改委：就在該政策頒布不久，國家發(fā)改委2014年12月2日發(fā)布的《國家發(fā)改委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資〔2014〕2724號(hào)）規(guī)定：“按照地方政府的相關(guān)要求，明確相應(yīng)的行業(yè)管理部門、事業(yè)單位、行業(yè)運(yùn)營公司或其他相關(guān)機(jī)構(gòu)，作為政府授權(quán)的項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，在授權(quán)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的前期評(píng)估論證、實(shí)施方案編制、合作伙伴選擇、項(xiàng)目合同簽訂、項(xiàng)目組織實(shí)施以及合作期滿移交等工作。”據(jù)此規(guī)定，有四類主體可以作為PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)：一是行業(yè)管理部門；二是事業(yè)單位；三是行業(yè)運(yùn)營公司；四是其他相關(guān)機(jī)構(gòu)。故國有企業(yè)中的行業(yè)運(yùn)營公司或者其他國有平臺(tái)公司作為實(shí)施機(jī)構(gòu)是符合國家發(fā)改委對(duì)實(shí)施機(jī)構(gòu)的界定。

我國迄今為止對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)主體性規(guī)定的最高法律效力層級(jí)文件是2015年4月25日發(fā)布的國家發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運(yùn)輸部、水利部、中國人民銀行六部委令第25號(hào)文《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》。其中對(duì)特許經(jīng)營項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)界定體現(xiàn)在第十四條：“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)授權(quán)有關(guān)部門或單位作為實(shí)施機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)特許經(jīng)營項(xiàng)目有關(guān)實(shí)施工作，并明確具體授權(quán)范圍。”“有關(guān)部門或單位”，是一個(gè)基本沒有邊界的概念，這與《國家發(fā)改委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》的規(guī)定基本相同。

結(jié)論

從現(xiàn)階段法律文件的效力等級(jí)上，應(yīng)當(dāng)以六部委令第25號(hào)文的規(guī)定為準(zhǔn)，即縣級(jí)人民政府委托的有關(guān)部門或單位可以作為實(shí)施單位，當(dāng)然也可以理解為縣級(jí)人民政府委托的國有的行業(yè)運(yùn)營公司或政府投融資平臺(tái)公司也同樣可以作為實(shí)施單位。

特許經(jīng)營協(xié)議的公法性質(zhì)能否成為否定國有企業(yè)作為PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的依據(jù)？

有學(xué)者認(rèn)為，特許經(jīng)營協(xié)議是非平等主體之間簽訂的行政合同，而非民商事合同，而國有企業(yè)非行政主體，作為PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)來簽署特許經(jīng)營協(xié)議，不具有合法性。筆者認(rèn)為這種觀點(diǎn)值得商榷。

首先，特許經(jīng)營是PPP合作模式的一種，而非唯一。PPP項(xiàng)目合同可以是特許經(jīng)營協(xié)議，也可以是委托管理合同，甚至可以僅僅是股權(quán)合作協(xié)議。換句話說，如果PPP項(xiàng)目不涉及特許經(jīng)營的領(lǐng)域，僅僅是一政府委托管理的PPP項(xiàng)目合同，作為政府授權(quán)的國有的行業(yè)運(yùn)營公司或政府投融資平臺(tái)是否就一定沒有資格簽訂。

其次，PPP政府方主體是否一定得具備簽訂特許經(jīng)營協(xié)議的主體資格才可以成為PPP項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)。從實(shí)施機(jī)構(gòu)職責(zé)角度看，不管是財(cái)政部還是發(fā)改委，對(duì)實(shí)施機(jī)構(gòu)的職責(zé)無非包含以下幾點(diǎn)：第一、負(fù)責(zé)項(xiàng)目的準(zhǔn)備工作（包含項(xiàng)目識(shí)別論證、方案編制）；第二、負(fù)責(zé)項(xiàng)目采購；第三、項(xiàng)目合同簽訂；第四、項(xiàng)目的監(jiān)管以及合作期滿后的移交。顯然，簽訂項(xiàng)目合同是PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的職責(zé)之一。拋開簽訂PPP項(xiàng)目合同不談，PPP的實(shí)施機(jī)構(gòu)更多的代表政府方具體承辦具體的組織、論證和采購及監(jiān)管工作。這些工作并不一定只有行政主體才有資格從事，行政主體也可以在法律法規(guī)的規(guī)定下將這些工作通過行政授權(quán)或者行政委托的方式授予給社會(huì)組織，比如《南京市軌道交通條例》第六條第二款規(guī)定：市人民政府確定的軌道交通經(jīng)營單位負(fù)責(zé)本市軌道交通的建設(shè)和運(yùn)營，并按照本條例的授權(quán)實(shí)施行政處罰，即將部分行政權(quán)力授予給了行業(yè)運(yùn)營公司。

再次，PPP合同在實(shí)踐中是一個(gè)合同體系，并非僅僅只是一個(gè)特許經(jīng)營協(xié)議。PPP項(xiàng)目合同體系中存在一個(gè)項(xiàng)目公司合資經(jīng)營協(xié)議，該協(xié)議是政府方與社會(huì)資本股權(quán)合作主要合作文件。從財(cái)政部113號(hào)文的規(guī)定看，項(xiàng)目公司的合資經(jīng)營協(xié)議可以由政府委托的國有企業(yè)作為出資單位與社會(huì)資本進(jìn)行簽署。在當(dāng)下PPP項(xiàng)目合同的性質(zhì)還不是很明朗的前提下，國有企業(yè)，尤其是國有的行業(yè)運(yùn)營公司或政府投融資平臺(tái)雖不能作為行政主體與社會(huì)資本簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，但可以作為項(xiàng)目公司合資經(jīng)營協(xié)議的簽約主體。因此，PPP項(xiàng)目合同實(shí)施機(jī)構(gòu)的認(rèn)定不應(yīng)當(dāng)以PPP項(xiàng)目合同簽約主體的適格性為唯一標(biāo)準(zhǔn)。

法律實(shí)踐作保，國有企業(yè)做實(shí)施機(jī)構(gòu)有理有據(jù)

從前文論述的實(shí)施機(jī)構(gòu)的職責(zé)來看，PPP項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)主要是承擔(dān)具體的項(xiàng)目準(zhǔn)備及談判工作，因此，PPP項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)該由一個(gè)了解項(xiàng)目所在行業(yè)或者市場運(yùn)作規(guī)律的機(jī)構(gòu)來承擔(dān)。行業(yè)運(yùn)營公司或政府投融資平臺(tái)公司作為政府的下屬單位，比行政機(jī)關(guān)更為了解市場規(guī)律及行業(yè)信息，若以其作為PPP項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)，將更有利于項(xiàng)目市場屬性的體現(xiàn)，避免公私權(quán)的直接沖突。

有專家認(rèn)為這可能導(dǎo)致所謂的政企不分，但我們認(rèn)為恰恰相反，當(dāng)前國企改革的兩大主題，一是分類管理，一是向資本運(yùn)營和資本投資公司轉(zhuǎn)型。在分類管理的基礎(chǔ)上，國有資本運(yùn)營和投資公司將站在資本維的角度依托公司法對(duì)PPP項(xiàng)目公司進(jìn)行管理，而非傳統(tǒng)的直接涉足資產(chǎn)經(jīng)營。

與此同時(shí)，政府站在公共利益的維度，依托公權(quán)力對(duì)項(xiàng)目公司進(jìn)行監(jiān)管，監(jiān)管對(duì)象是項(xiàng)目公司而非某方股東則更顯合理有效，特別是目前很多PPP項(xiàng)目公司的社會(huì)資本本身就是央企或大型國企，如果我們無視這一事實(shí)，那無異于掩耳盜鈴。