特種設(shè)備檢驗(yàn)的供給側(cè)改革需打破現(xiàn)有體制機(jī)制束縛

    隨著特種設(shè)備數(shù)量的快速增長和特種設(shè)備向大型化、高參數(shù)、復(fù)雜化方向發(fā)展，對(duì)安全保障的要求越來越高，對(duì)特種設(shè)備檢驗(yàn)“量”和“質(zhì)”的需求明顯增長，需求結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化，而檢驗(yàn)人員的增速遠(yuǎn)低于設(shè)備的增速，檢驗(yàn)人員的整體能力水平有待進(jìn)一步提升，“人機(jī)矛盾”突出，特種設(shè)備檢驗(yàn)供給能力明顯不足。
   當(dāng)前，特種設(shè)備檢驗(yàn)主要由事業(yè)單位供給，在擴(kuò)充人員數(shù)量、改善激勵(lì)機(jī)制、擴(kuò)大業(yè)務(wù)規(guī)模等方面存在嚴(yán)重障礙。因此，特種設(shè)備檢驗(yàn)的供給側(cè)改革不是現(xiàn)有體制下的小修小補(bǔ)，只有打破現(xiàn)有體制機(jī)制束縛，從供給結(jié)構(gòu)上進(jìn)行調(diào)整才能真正釋放改革紅利。正如習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)的那樣，供給側(cè)改革不能少了“結(jié)構(gòu)性”3個(gè)字。
　2014年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了中央編辦質(zhì)檢總局《關(guān)于整合檢驗(yàn)檢測(cè)認(rèn)證機(jī)構(gòu)的實(shí)施意見》，拉開了特種設(shè)備檢驗(yàn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的序幕。隨后，2015年至2016年，質(zhì)檢總局先后出臺(tái)了《全國質(zhì)檢系統(tǒng)檢驗(yàn)檢測(cè)認(rèn)證機(jī)構(gòu)整合指導(dǎo)意見》和《特種設(shè)備安全監(jiān)管改革頂層設(shè)計(jì)方案》，進(jìn)一步細(xì)化了特種設(shè)備檢驗(yàn)改革的路線圖和時(shí)間表。但在改革的具體操作模式上，各地還存在較大差異，有的是剝離事業(yè)單位經(jīng)營性業(yè)務(wù)組建公司，有的是推動(dòng)事業(yè)單位整體轉(zhuǎn)企，有的是探索轉(zhuǎn)為社會(huì)組織，出現(xiàn)了到底是走“社會(huì)化”還是“市場(chǎng)化”的爭論，筆者認(rèn)為特種設(shè)備檢驗(yàn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中的方向性問題必須澄清。
　改革改的不是屬性。眾所周知，特種設(shè)備檢驗(yàn)保障的是公共安全，特種設(shè)備一旦發(fā)生事故，將造成人民群眾生命財(cái)產(chǎn)的巨大損失。公共安全的公共性決定了安全保障的公益性，公共安全不是某個(gè)用戶、某個(gè)企業(yè)關(guān)起門來自己的事。特種設(shè)備事故會(huì)傷害到不特定的“無關(guān)方”，因此，特種設(shè)備檢驗(yàn)保障的不單單是私利而是公益，如果完全由市場(chǎng)提供、暴露出市場(chǎng)逐利的本性，則容易由于市場(chǎng)“失靈”，導(dǎo)致安全“失控”。世界各國對(duì)于涉及安全、健康、環(huán)保等公共服務(wù)和公用事業(yè)的領(lǐng)域，大多沒有采用完全市場(chǎng)化的策略。無論特種設(shè)備檢驗(yàn)供給模式如何改革，如果違背了其公益屬性，都會(huì)偏離正確的軌道。
　改革改的不是責(zé)任。公共安全是社會(huì)安定、社會(huì)秩序良好的重要體現(xiàn)，是人民安居樂業(yè)的重要保障。黨中央、國務(wù)院歷來高度重視安全工作，特種設(shè)備檢驗(yàn)是法律賦予檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的法定職責(zé)，上對(duì)政府負(fù)責(zé)、下對(duì)企業(yè)負(fù)責(zé)，既是領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、監(jiān)管責(zé)任的延伸，也是落實(shí)主體責(zé)任的保障。如果把當(dāng)前特種設(shè)備檢驗(yàn)事業(yè)單位改革理解為政府公共服務(wù)責(zé)任的市場(chǎng)化，就違背了改革的初衷。在醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)教育、社會(huì)保障等領(lǐng)域開展的市場(chǎng)化探索，把責(zé)任的市場(chǎng)化和機(jī)制的市場(chǎng)化混淆在一起，簡單的把政府責(zé)任推向市場(chǎng)，造成了嚴(yán)重的負(fù)面影響。責(zé)任傳導(dǎo)機(jī)制決定了檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)必須直接向?qū)俚鼗母骷?jí)政府和監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，而完全市場(chǎng)化的特種設(shè)備檢驗(yàn)供給方式，不利于政府責(zé)任的落地

   改革改的是模式。特種設(shè)備檢驗(yàn)事業(yè)單位改革的目標(biāo)是把公益事業(yè)做大做強(qiáng)，使得公共服務(wù)資源布局更為合理、配置更有效率、保障更為有力，而不是追求資本擴(kuò)張和利潤最大化，這就涉及到特種設(shè)備檢驗(yàn)改革的定位問題。

　首先，特種設(shè)備檢驗(yàn)改革必須明確行業(yè)格局問題。特種設(shè)備安全監(jiān)管改革頂層設(shè)計(jì)方案提出“實(shí)施核準(zhǔn)加授權(quán)的檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入方式，由企業(yè)在授權(quán)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)范圍內(nèi)自主選擇，實(shí)現(xiàn)有限有序競(jìng)爭，推動(dòng)檢驗(yàn)社會(huì)化進(jìn)程”，勾畫出了未來的藍(lán)圖。政府通過新的準(zhǔn)入方式，既避免當(dāng)前事業(yè)單位“一家獨(dú)大”的局面，也可以避免機(jī)構(gòu)太多、“產(chǎn)能過?！睅淼膼盒愿?jìng)爭，實(shí)現(xiàn)有序競(jìng)爭和良性發(fā)展。國務(wù)院《關(guān)于實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的意見》明確提出，對(duì)涉及人民生命財(cái)產(chǎn)安全的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，可以采取禁止進(jìn)入或限制市場(chǎng)主體資質(zhì)、股權(quán)比例、經(jīng)營范圍、經(jīng)營業(yè)態(tài)等管理措施，為這一探索提供了政策支持，可以有效避免“一放就亂”的情況。
　其次，特種設(shè)備檢驗(yàn)改革必須明確主體性質(zhì)問題。按照新公共管理理論，根據(jù)公共性的強(qiáng)弱，提供公共服務(wù)的主體既可以是政府，也可是社會(huì)組織和企業(yè)。國防、治安等公共服務(wù)的公共性最強(qiáng)，各國都由政府直接提供，水利、電力、燃?xì)獾裙残韵鄬?duì)較弱，提供主體也就更為多元化。特種設(shè)備檢驗(yàn)公共性較強(qiáng)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持政府主導(dǎo)、社會(huì)為主、企業(yè)為輔的供給模式。由于我國社會(huì)組織立法的滯后，質(zhì)檢總局《特種設(shè)備檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)整合試點(diǎn)方案》明確了先組建企業(yè)集團(tuán)，再參照國際慣例逐步探索改造成非營利性機(jī)構(gòu)的改革路徑。這里的企業(yè)集團(tuán)應(yīng)當(dāng)定位為公益類國有企業(yè)，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的統(tǒng)一。
　改革改的是機(jī)制。特種設(shè)備安全和特種設(shè)備檢驗(yàn)的公共性主要由其風(fēng)險(xiǎn)大小來決定，特種設(shè)備檢驗(yàn)改革的具體機(jī)制設(shè)計(jì)也應(yīng)當(dāng)基于風(fēng)險(xiǎn)來展開。
　首先，應(yīng)當(dāng)基于風(fēng)險(xiǎn)放開檢驗(yàn)領(lǐng)域。風(fēng)險(xiǎn)管理的思路已經(jīng)擴(kuò)展到各個(gè)領(lǐng)域，例如，我國《醫(yī)療器械監(jiān)督管理?xiàng)l例》明確對(duì)醫(yī)療器械按照風(fēng)險(xiǎn)程度實(shí)行分類管理，對(duì)低風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)行備案管理、對(duì)中高風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)行注冊(cè)管理，通過分類施策，可有有效節(jié)約行政資源、激發(fā)社會(huì)活力。未來應(yīng)當(dāng)通過風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，逐步放開特種設(shè)備檢驗(yàn)的領(lǐng)域，引入社會(huì)資本的進(jìn)入，漸進(jìn)式地?cái)U(kuò)大市場(chǎng)準(zhǔn)入范圍。近年來，氣瓶、無損檢測(cè)等特種設(shè)備檢驗(yàn)領(lǐng)域由于風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較低，已向民營機(jī)構(gòu)放開。同時(shí)，改進(jìn)監(jiān)管方式、提高監(jiān)管效能，營造健康的市場(chǎng)環(huán)境。
　其次，應(yīng)當(dāng)基于風(fēng)險(xiǎn)優(yōu)化檢驗(yàn)項(xiàng)目?？偨Y(jié)推廣風(fēng)險(xiǎn)檢驗(yàn)（RBI）的經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)設(shè)備風(fēng)險(xiǎn)水平，優(yōu)化檢驗(yàn)內(nèi)容、精簡檢驗(yàn)流程、縮短檢驗(yàn)周期，真正為企業(yè)減少檢驗(yàn)費(fèi)用的直接支出和因?yàn)橥＼嚈z驗(yàn)帶來的間接損失，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。轉(zhuǎn)變檢驗(yàn)方式，把更多的內(nèi)容納入檢測(cè)的范疇，逐步推動(dòng)檢驗(yàn)由技術(shù)審查向形式審查轉(zhuǎn)變，突出檢驗(yàn)的驗(yàn)證功能。
　特種設(shè)備檢驗(yàn)的供給能力決定了特種設(shè)備安全的保障水平，因此，正確理解特種設(shè)備供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的方向和路徑意義重大。無論以何種方式推進(jìn)改革，都應(yīng)當(dāng)積極審慎的對(duì)待，始終堅(jiān)持特種設(shè)備檢驗(yàn)的公益導(dǎo)向，始終把保障安全放在首位。