PPP模式已由“公私合作”異化為“公公合作”

作者： 2016年09月23日 來(lái)源：互聯(lián)網(wǎng) 瀏覽量：
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當(dāng)前，我國(guó)PPP模式已由“公私合作”異化為“公公合作”，危害性較大，必須探討原因，提出由“公公合作”回歸“公私合作”的對(duì)策。
　　當(dāng)前，我國(guó)PPP模式已由“公私合作”異化為“公公合作”，危害性較大，必須探討原因，提出由“公公合作”回歸“公私合作”的對(duì)策。
　　“公私合作”異化為“公公合作”的事實(shí)
　　1.PPP的本意是“公私合作”。PPP在學(xué)術(shù)界被翻譯為公私合作伙伴關(guān)系，亞洲開(kāi)發(fā)銀行認(rèn)定“公共部門(mén)”的范疇為部委、司局、地方政府和國(guó)有企業(yè)，認(rèn)定“私人部門(mén)”的范疇為私營(yíng)企業(yè)和投資者個(gè)人。世界PPP實(shí)踐史顯示，作為PPP模式的發(fā)源地和PPP發(fā)達(dá)國(guó)家，英國(guó)現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目60%以上是由私人資本出資的。
　　2.中國(guó)PPP實(shí)質(zhì)上是“公公合作”。中國(guó)政府將PPP翻譯為政府和社會(huì)資本合作，與學(xué)術(shù)界在認(rèn)知、制度設(shè)計(jì)上區(qū)別于第二個(gè)P(Private)，“社會(huì)資本”的范疇除私營(yíng)企業(yè)和個(gè)人投資者外，更包括了國(guó)有企業(yè)和地方政府融資平臺(tái)公司?！度珖?guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)季報(bào)》(第3期)顯示，民企占比36%，非國(guó)企合計(jì)占比45%，國(guó)有企業(yè)和地方政府融資平臺(tái)公司成為PPP項(xiàng)目建設(shè)的主要力量。
　　3.國(guó)際權(quán)威機(jī)構(gòu)對(duì)中國(guó)PPP“公私合作”異化為“公公合作”事實(shí)的定性評(píng)估。目前，中國(guó)PPP項(xiàng)目合同大多數(shù)由公共部門(mén)和國(guó)有企業(yè)雙方簽訂，國(guó)際上一般不將這種合同視為PPP。英國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施局在其為中國(guó)撰寫(xiě)的報(bào)告《如何為中國(guó)PPP發(fā)展創(chuàng)造有利環(huán)境》中指出，中國(guó)PPP模式最恰當(dāng)?shù)臍w類是成熟的PPP模式之前的過(guò)渡結(jié)構(gòu)。
　　PPP模式“公公合作”的危害性
　　1.未能實(shí)質(zhì)性地轉(zhuǎn)移政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)有企業(yè)作為社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目，意味著項(xiàng)目債務(wù)從地方政府資產(chǎn)負(fù)債表轉(zhuǎn)移到國(guó)企資產(chǎn)負(fù)債表上，純國(guó)資背景的聯(lián)合體如果出現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，地方政府將為國(guó)有企業(yè)和融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)“兜底”。
　　2.未能提高PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)效率。發(fā)展PPP，就是希望借助公私合作方式，在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域引入私人部門(mén)效率決策機(jī)制，從而提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率。而國(guó)有企業(yè)往往治理結(jié)構(gòu)不夠合理，非完全市場(chǎng)導(dǎo)向決策，國(guó)有企業(yè)把控的PPP項(xiàng)目大多未經(jīng)過(guò)市場(chǎng)檢驗(yàn)，運(yùn)營(yíng)效率較為低下。
　　3.未能可持續(xù)性地?cái)U(kuò)大PPP項(xiàng)目建設(shè)資金規(guī)模。我國(guó)借助PPP模式的初衷是解決政府基建融資難問(wèn)題，政府希望盡可能多的私人資本參與。我國(guó)民營(yíng)企業(yè)占固定資產(chǎn)投資總量的65%左右，“公公合作”局限于體制內(nèi)，未能有效吸納私人資本參與，也未能建立起延展建設(shè)資金規(guī)模的長(zhǎng)效機(jī)制。
　　“公私合作”異化為“公公合作”的原因
　　1.政府放寬社會(huì)資本范疇。財(cái)政部2014年11月下發(fā)的《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》規(guī)定，社會(huì)資本是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但不包括本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)公司及其他控股國(guó)有企業(yè)。然而，國(guó)務(wù)院辦公廳2015年5月轉(zhuǎn)發(fā)的財(cái)政部、發(fā)展改革委、人民銀行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確，符合一定條件的本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)公司也可作為社會(huì)資本方參與PPP項(xiàng)目，放寬了社會(huì)資本的范疇。即，對(duì)已建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的融資平臺(tái)公司，在其承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財(cái)政預(yù)算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會(huì)資本參與當(dāng)?shù)豍PP項(xiàng)目，通過(guò)與政府簽訂合同方式，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系。
　　2.PPP項(xiàng)目利潤(rùn)率偏低。調(diào)研表明，現(xiàn)階段盈利能力強(qiáng)的PPP項(xiàng)目預(yù)期收益率為8%-9%，低一些的則在4.9%-6.5%左右。民資參與PPP項(xiàng)目的商業(yè)利潤(rùn)率底線是8%-10%;國(guó)有資本(特別是平臺(tái)公司)承擔(dān)部分政府職能，可以接受PPP項(xiàng)目虧損，債務(wù)留待政府救濟(jì)。造成PPP項(xiàng)目利潤(rùn)率低的原因有很多，比如融資成本偏高、定價(jià)調(diào)價(jià)機(jī)制僵化、財(cái)政支付保障能力差、土地連片開(kāi)發(fā)受到土地政策限制以及稅收優(yōu)惠政策不明朗等，但最主要的原因是官方“盈利不暴利”的綜合利潤(rùn)率確定原則，實(shí)際操作過(guò)程中執(zhí)行微利原則。
　　3.政府與社會(huì)資本的地位不平等。2014年12月下發(fā)的《財(cái)政部關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知》明確，政府與社會(huì)資本是基于PPP項(xiàng)目合同的平等法律主體。然而，發(fā)改委、財(cái)政部、住建部等六部委2015年4月聯(lián)合發(fā)布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第五十一條規(guī)定，對(duì)于政府與社會(huì)資本爭(zhēng)議的解決途徑，特許經(jīng)營(yíng)者“可以依法提起行政復(fù)議或者行政訴訟”，這表明基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的民事合同性質(zhì)已更改為行政合同性質(zhì)。一方面，私人資本在與政府的商業(yè)合作中地位不對(duì)等，話語(yǔ)權(quán)較弱;另一方面，國(guó)有企業(yè)與政府間存在隸屬關(guān)系，習(xí)慣成為體制內(nèi)的行政指導(dǎo)對(duì)象。
　　由“公公合作”回歸“公私合作”的對(duì)策分析
　　1.按照市場(chǎng)深化原則，分類、分階段收縮社會(huì)資本范疇。
　　其一，分類推進(jìn)社會(huì)資本回歸私人資本。按照PPP項(xiàng)目的公共性程度與資本的國(guó)有化程度相匹配原則，將經(jīng)營(yíng)性PPP項(xiàng)目社會(huì)資本范疇確定為民營(yíng)企業(yè)，將準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性PPP項(xiàng)目社會(huì)資本范疇確定為混合所有制企業(yè)，將純公益性PPP項(xiàng)目社會(huì)資本范疇確定為國(guó)有獨(dú)資企業(yè)。
　　其二，分階段推進(jìn)社會(huì)資本回歸私人資本。首先，對(duì)分類推進(jìn)工作進(jìn)行試點(diǎn);其次，按照充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源決定性作用原則，打破分類界限，鼓勵(lì)民營(yíng)資本廣泛參與PPP項(xiàng)目，限制國(guó)有控股企業(yè)參與PPP項(xiàng)目，禁止國(guó)有獨(dú)資企業(yè)參與PPP項(xiàng)目。
　　2.將PPP合同定性為民事合同。
　　其一，盡快制訂《特許經(jīng)營(yíng)法》和《PPP法》，在“爭(zhēng)議解決”部分，應(yīng)明確規(guī)定，特許經(jīng)營(yíng)者認(rèn)為行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，有陳述、申辯的權(quán)利，并可以依法提起民事訴訟。改現(xiàn)行的行政訴訟為民事訴訟。
　　其二，修改《行政訴訟法》第十二條。2014年11月修訂的《行政訴訟法》第十二條規(guī)定，行政訴訟受案范圍為“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等協(xié)議的”，筆者建議刪除“特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議”。
　　3.創(chuàng)造條件，確保社會(huì)資本獲取正常利潤(rùn)。
　　其一，創(chuàng)新財(cái)政、金融、土地和價(jià)格等支持與激勵(lì)制度，提升PPP項(xiàng)目盈利能力。具體包括以下舉措：建立PPP長(zhǎng)期預(yù)算與支付保障制度，增加土地出讓收入用于基建PPP項(xiàng)目的支出比例，適度減稅;創(chuàng)建引導(dǎo)基金，引入險(xiǎn)資、依托和資產(chǎn)證券化，銀行實(shí)行分時(shí)段貸款;明確所有權(quán)國(guó)有的PPP項(xiàng)目用地為劃撥用地，不必“招拍掛”;摒棄“成本+利潤(rùn)”的定價(jià)制度，建立以效率為基礎(chǔ)的定價(jià)調(diào)價(jià)制度。
　　其二，確定社會(huì)資本的正常投資回報(bào)率為社會(huì)平均利潤(rùn)率。在政府與社會(huì)資本競(jìng)爭(zhēng)性談判過(guò)程中，結(jié)合項(xiàng)目的市場(chǎng)需求、融資成本、建設(shè)運(yùn)營(yíng)成本、支持與激勵(lì)政策等各項(xiàng)因素，明確PPP項(xiàng)目的正常利潤(rùn)率為社會(huì)平均利潤(rùn)率，并以合同的形式予以約定。
　　
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