環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察垂改工作將進入具體操作實施階段

   日前，中央全面深改領(lǐng)導小組正式審議通過《關(guān)于省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》（以下簡稱《意見》），標志著在我國傳言多年的環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察垂改工作真正將進入具體的操作實施階段。新政獲批后至今，多地環(huán)保部門負責人及業(yè)界專家都紛紛撰文或公開提及對此次改革的看法。
　筆者梳理后發(fā)現(xiàn)，不少地方環(huán)保部門負責人都表達出了一個相似的觀點，即質(zhì)疑為何僅單獨進行環(huán)保監(jiān)測監(jiān)察機構(gòu)垂直管理，而不是整體進行環(huán)保行政機構(gòu)垂直管理，讓本來力量薄弱的地方環(huán)保部門落實監(jiān)管責任就更困難?！　　?br />

　江蘇省環(huán)保廳蘇中督查中心主任戴明忠表示，屬地化管理的環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法模式存在諸多缺點，比如在現(xiàn)實監(jiān)管執(zhí)法過程中容易受到干擾、缺乏獨立性等，執(zhí)法不嚴、違法不究的情況大量存在，省以下監(jiān)察執(zhí)法垂直管理，為獨立、公正地開展環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法，實行最嚴格的環(huán)保制度，提供了制度保障?！　　　?br />

   在華東等多地也有地方環(huán)保部門負責人質(zhì)疑稱，去掉監(jiān)測監(jiān)察，地方環(huán)保局“沒有了眼睛（監(jiān)測），又少了腿（監(jiān)察執(zhí)法），環(huán)保部門的力量將被進一步攤薄”?！　　　?br />

   貴州環(huán)保廳日前也發(fā)布文章稱，實施垂直管理后，可能導致相關(guān)工作在一定范圍內(nèi)難以開展。大部分環(huán)境監(jiān)察、監(jiān)測部門還承擔應(yīng)急、信訪投訴受理、減排監(jiān)測體系等工作，如將這些職責全部劃轉(zhuǎn)給環(huán)保行政部門，協(xié)調(diào)工作增大。垂直管理，會造成地方政府和相關(guān)職能部門弱化抓環(huán)保工作的力度，在工作落實上，其他部門應(yīng)該承擔的環(huán)保職能職責可能會被轉(zhuǎn)嫁到環(huán)保部門?！?br />

　對此，國家行政學院公共管理教研部公共部門人力資源教研室主任宋世明解釋稱，對監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法實施垂直管理不是由省級政府代替縣市政府履行環(huán)保責任，如果全面實行垂直管理，按照權(quán)責一致的法治原則，省以下地方政府就可以擺脫環(huán)保責任?！　　　?br />

   垂管之下，市縣環(huán)保局該如何轉(zhuǎn)變？　　　

　監(jiān)察、監(jiān)測通常會被認為是環(huán)境管理的兩條腿，或謂鳥之兩翼。監(jiān)察監(jiān)測實行省以下垂直管理的改革思路明確以來，有些市、縣環(huán)保局可能會有些擔心，把這兩塊獨立出去，會不會對環(huán)保工作帶來影響？　　　　

   垂直管理是黨的十八屆五中全會確定的重大環(huán)保制度改革，有利于增加環(huán)境執(zhí)法的統(tǒng)一性、權(quán)威性和有效性，對克服地方保護主義和行政干預(yù)、提高環(huán)境執(zhí)法的公平公正性和執(zhí)法效力具有重要的現(xiàn)實意義。筆者認為，將監(jiān)察和監(jiān)測與市縣環(huán)保部門剝離是必需的，現(xiàn)在不是討論要不要動手術(shù)，而是應(yīng)該考慮如何確定最佳的手術(shù)方案。將監(jiān)察監(jiān)測從環(huán)保局垂直出來是一臺非?？简炛腔酆湍芰Φ木毷中g(shù)，既不削弱局機關(guān)的工作能力，又要確保監(jiān)察監(jiān)測垂管后發(fā)揮預(yù)期作用。　　　　

   在現(xiàn)行的屬地管理體制下，地方環(huán)保局一方面因為職責所在，不得不踩著剎車；另一方面因為地方主要領(lǐng)導希望油門踩深點，GDP增長速度更快點，甚至安排環(huán)保局招商任務(wù)，使得環(huán)保局在踩剎車與踩油門的博弈中進退失據(jù)，出現(xiàn)了“踩得住的坐不穩(wěn)，坐得穩(wěn)的踩不住”的窘境。但實際上，環(huán)保局的職能定位就應(yīng)該是統(tǒng)一監(jiān)管。《環(huán)境保護法》第十條規(guī)定：“縣級以上地方人民政府環(huán)境保護主管部門，對本行政區(qū)域環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理。”　　　

　因此，筆者認為，市、縣環(huán)保局主要職責應(yīng)該是做好生態(tài)環(huán)境事務(wù)的統(tǒng)一監(jiān)督管理，這也是監(jiān)察監(jiān)測實行省以下分離垂管的重要認識基礎(chǔ)。作為監(jiān)管者，市、縣局機關(guān)主要應(yīng)該行使環(huán)保行政審批與監(jiān)督權(quán)力以及開展綜合協(xié)調(diào)工作，而監(jiān)察監(jiān)測只是其獲得監(jiān)管信息的渠道?！　　?br />

　作為環(huán)保局監(jiān)管工作的支撐力量，監(jiān)察監(jiān)測通過獨立開展工作，將其收集到的信息反饋到局機關(guān)，再由局機關(guān)綜合應(yīng)用到?jīng)Q策管理中，從而有效提高監(jiān)管工作的獨立性，進而提高監(jiān)管工作成效。并且正因為環(huán)保局的監(jiān)管職能要求，需要環(huán)境監(jiān)測和監(jiān)察工作不受地方政府的干擾?！　　?br />

　作為環(huán)境“護士”的監(jiān)測工作，不能因為病人的不配合而受到干擾，應(yīng)堅持一支體溫計量到底。環(huán)境監(jiān)察同樣必須堅持“執(zhí)法必嚴、違法必究”的原則，絕不能因為地方財稅和GDP發(fā)展需要而網(wǎng)開一面。通過省以下監(jiān)測監(jiān)察的分離垂管，可以有效抵御地方保護主義的壓力，以準確的監(jiān)測信息和嚴格的執(zhí)法監(jiān)察，為各級環(huán)保行政主管部門提供更為準確的環(huán)境數(shù)據(jù)和更強的執(zhí)法震懾力量?！　　?br />

　環(huán)境監(jiān)察、監(jiān)測的剝離，將在一定程度上解決集體“改數(shù)據(jù)”、“捂蓋子”現(xiàn)象。同時，也需要在新的框架下通過合理的事權(quán)安排與流轉(zhuǎn)協(xié)作機制設(shè)計，減少因部門分離、溝通不暢帶來的監(jiān)管效率下降?！　　　?br />

   首先，加強監(jiān)察監(jiān)測機構(gòu)的信息獲取能力。在新的監(jiān)督框架下，對監(jiān)察監(jiān)測專門的執(zhí)法和監(jiān)測信息獲取能力提出了更高的要求。這就需要將一些過去不完全相關(guān)的業(yè)務(wù)剝離出去，保障監(jiān)察監(jiān)測工作的專業(yè)性，盡可能全面準確地收集執(zhí)法和監(jiān)測信息。　　　

　對環(huán)境監(jiān)察隊伍，要求整體業(yè)務(wù)全能化、個體業(yè)務(wù)專業(yè)化，形成對各類環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為更全面、更精準的監(jiān)察能力。加強日常監(jiān)察強度，強化專項監(jiān)察力度，有效提供轄區(qū)環(huán)境執(zhí)法信息。對環(huán)境監(jiān)測工作，要求形成全面覆蓋的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，加強監(jiān)測能力建設(shè)，形成對各類生態(tài)環(huán)境要素的監(jiān)測調(diào)查能力。提升環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測、污染源監(jiān)督監(jiān)測和突發(fā)環(huán)境事件的應(yīng)急監(jiān)測技術(shù)水平和應(yīng)用保障?！　　?br />

　其次，加強監(jiān)察監(jiān)測機構(gòu)的信息化水平。利用監(jiān)察監(jiān)測工作中獲取的環(huán)境信息，構(gòu)建高效的數(shù)據(jù)庫，提升部門間信息共享水平。比如，通過環(huán)境空氣質(zhì)量信息的共享，確保環(huán)保局能夠及時應(yīng)對污染天氣；通過水源地水質(zhì)信息的共享，確保環(huán)保局能夠及時開展水源地應(yīng)急響應(yīng)；通過污染源監(jiān)督監(jiān)測數(shù)據(jù)的共享，確保環(huán)保局能夠及時對污染企業(yè)開展調(diào)查處理，在技術(shù)上強化監(jiān)察監(jiān)測工作對環(huán)境管理的支撐能力?！　　?br />

　第三，強化新框架下監(jiān)察監(jiān)測與環(huán)保局工作之間協(xié)作機制。監(jiān)察機構(gòu)對發(fā)現(xiàn)的違法排污行為或其他線索，除法律法規(guī)安排屬于監(jiān)察機構(gòu)可以直接處理的情形外，應(yīng)進行同級流轉(zhuǎn)，書面報告當?shù)丨h(huán)保局，由其指定相應(yīng)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)研究，督促企事業(yè)單位整改或直接處罰。同時，報告直管上級。直管上級抽查涉事企事業(yè)單位的整改情況，督察下級環(huán)保局的響應(yīng)情況，看是否存在不作為、懶政等情形。也就是說，垂直管理后，市、縣環(huán)境監(jiān)察人員按屬地原則，分級分類履行監(jiān)察職能。對發(fā)現(xiàn)問題線索負全部責任，然后移交到當?shù)丨h(huán)保局處理，上級環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)有權(quán)對處理情況進行督查。監(jiān)察垂直后，發(fā)現(xiàn)案情與案件辦理會形成分離的局面，有利于公正辦案。但局機關(guān)要加強政策法制等內(nèi)設(shè)機構(gòu)的建設(shè)，并制訂其與另外的內(nèi)設(shè)職能機構(gòu)會商定案的機制，是否合理、可行應(yīng)進一步論證。　　　　

   監(jiān)測結(jié)果的流轉(zhuǎn)與監(jiān)察類似。對超標的環(huán)境質(zhì)量數(shù)據(jù)，可能導致當?shù)卣畠煞N截然不同的反應(yīng)。一種是正能量的，引起地方政府高度關(guān)注，安排資金，責成環(huán)保局牽頭，其他部門配合，采取綜合措施改善環(huán)境質(zhì)量，從而發(fā)揮監(jiān)測的問題導向作用；另一種可能是負能量的，把監(jiān)測結(jié)果欠佳的壓力全部傳遞給環(huán)保局，使環(huán)保局處境更為艱難，兩頭受壓。環(huán)境質(zhì)量由地方人民政府負責，而不是由環(huán)保局負責，但在實際工作中，政府責任經(jīng)常不自覺地異化為部門責任。對此，一定要依法扭轉(zhuǎn)。環(huán)境質(zhì)量惡化了，環(huán)保部門可以通過監(jiān)測等手段發(fā)現(xiàn)并查明原因，但需要地方政府統(tǒng)籌經(jīng)信、住建、國土、農(nóng)業(yè)等部門的力量打攻堅戰(zhàn)，環(huán)保部門沒有能力發(fā)現(xiàn)問題又獨自解決問題。監(jiān)測垂直管理后，環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測事權(quán)將上收到上級監(jiān)測機構(gòu)，為及時應(yīng)對環(huán)境考核壓力，環(huán)保局應(yīng)就重要環(huán)境質(zhì)量問題及時向地方政府作專題請示，并將監(jiān)測報告附在其后，促使地方政府更主動地作出反應(yīng)?！　　　?br />

  監(jiān)察監(jiān)測垂直管理后，工作內(nèi)容和方式并沒有發(fā)生變化，只是管理體制有調(diào)整。無論怎樣改，監(jiān)察監(jiān)測都是為環(huán)境管理服務(wù)的基本支撐力量。面對這種轉(zhuǎn)變，各方面都有一個適應(yīng)和完善的過程。改革有利于強身健體，需要正確看待，并充滿信心?！　?/span>