環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察垂改工作將進(jìn)入具體操作實(shí)施階段

   日前，中央全面深改領(lǐng)導(dǎo)小組正式審議通過(guò)《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），標(biāo)志著在我國(guó)傳言多年的環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察垂改工作真正將進(jìn)入具體的操作實(shí)施階段。新政獲批后至今，多地環(huán)保部門(mén)負(fù)責(zé)人及業(yè)界專家都紛紛撰文或公開(kāi)提及對(duì)此次改革的看法。
　筆者梳理后發(fā)現(xiàn)，不少地方環(huán)保部門(mén)負(fù)責(zé)人都表達(dá)出了一個(gè)相似的觀點(diǎn)，即質(zhì)疑為何僅單獨(dú)進(jìn)行環(huán)保監(jiān)測(cè)監(jiān)察機(jī)構(gòu)垂直管理，而不是整體進(jìn)行環(huán)保行政機(jī)構(gòu)垂直管理，讓本來(lái)力量薄弱的地方環(huán)保部門(mén)落實(shí)監(jiān)管責(zé)任就更困難?！　　?br />

　江蘇省環(huán)保廳蘇中督查中心主任戴明忠表示，屬地化管理的環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法模式存在諸多缺點(diǎn)，比如在現(xiàn)實(shí)監(jiān)管執(zhí)法過(guò)程中容易受到干擾、缺乏獨(dú)立性等，執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的情況大量存在，省以下監(jiān)察執(zhí)法垂直管理，為獨(dú)立、公正地開(kāi)展環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法，實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)保制度，提供了制度保障?！　　　?br />

   在華東等多地也有地方環(huán)保部門(mén)負(fù)責(zé)人質(zhì)疑稱，去掉監(jiān)測(cè)監(jiān)察，地方環(huán)保局“沒(méi)有了眼睛（監(jiān)測(cè)），又少了腿（監(jiān)察執(zhí)法），環(huán)保部門(mén)的力量將被進(jìn)一步攤薄”?！　　　?br />

   貴州環(huán)保廳日前也發(fā)布文章稱，實(shí)施垂直管理后，可能導(dǎo)致相關(guān)工作在一定范圍內(nèi)難以開(kāi)展。大部分環(huán)境監(jiān)察、監(jiān)測(cè)部門(mén)還承擔(dān)應(yīng)急、信訪投訴受理、減排監(jiān)測(cè)體系等工作，如將這些職責(zé)全部劃轉(zhuǎn)給環(huán)保行政部門(mén)，協(xié)調(diào)工作增大。垂直管理，會(huì)造成地方政府和相關(guān)職能部門(mén)弱化抓環(huán)保工作的力度，在工作落實(shí)上，其他部門(mén)應(yīng)該承擔(dān)的環(huán)保職能職責(zé)可能會(huì)被轉(zhuǎn)嫁到環(huán)保部門(mén)?！?br />

　對(duì)此，國(guó)家行政學(xué)院公共管理教研部公共部門(mén)人力資源教研室主任宋世明解釋稱，對(duì)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法實(shí)施垂直管理不是由省級(jí)政府代替縣市政府履行環(huán)保責(zé)任，如果全面實(shí)行垂直管理，按照權(quán)責(zé)一致的法治原則，省以下地方政府就可以擺脫環(huán)保責(zé)任。　　　　

   垂管之下，市縣環(huán)保局該如何轉(zhuǎn)變？　　　

　監(jiān)察、監(jiān)測(cè)通常會(huì)被認(rèn)為是環(huán)境管理的兩條腿，或謂鳥(niǎo)之兩翼。監(jiān)察監(jiān)測(cè)實(shí)行省以下垂直管理的改革思路明確以來(lái)，有些市、縣環(huán)保局可能會(huì)有些擔(dān)心，把這兩塊獨(dú)立出去，會(huì)不會(huì)對(duì)環(huán)保工作帶來(lái)影響？　　　　

   垂直管理是黨的十八屆五中全會(huì)確定的重大環(huán)保制度改革，有利于增加環(huán)境執(zhí)法的統(tǒng)一性、權(quán)威性和有效性，對(duì)克服地方保護(hù)主義和行政干預(yù)、提高環(huán)境執(zhí)法的公平公正性和執(zhí)法效力具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。筆者認(rèn)為，將監(jiān)察和監(jiān)測(cè)與市縣環(huán)保部門(mén)剝離是必需的，現(xiàn)在不是討論要不要?jiǎng)邮中g(shù)，而是應(yīng)該考慮如何確定最佳的手術(shù)方案。將監(jiān)察監(jiān)測(cè)從環(huán)保局垂直出來(lái)是一臺(tái)非?？简?yàn)智慧和能力的精細(xì)手術(shù)，既不削弱局機(jī)關(guān)的工作能力，又要確保監(jiān)察監(jiān)測(cè)垂管后發(fā)揮預(yù)期作用?！　　　?br />

   在現(xiàn)行的屬地管理體制下，地方環(huán)保局一方面因?yàn)槁氊?zé)所在，不得不踩著剎車(chē)；另一方面因?yàn)榈胤街饕I(lǐng)導(dǎo)希望油門(mén)踩深點(diǎn)，GDP增長(zhǎng)速度更快點(diǎn)，甚至安排環(huán)保局招商任務(wù)，使得環(huán)保局在踩剎車(chē)與踩油門(mén)的博弈中進(jìn)退失據(jù)，出現(xiàn)了“踩得住的坐不穩(wěn)，坐得穩(wěn)的踩不住”的窘境。但實(shí)際上，環(huán)保局的職能定位就應(yīng)該是統(tǒng)一監(jiān)管?！董h(huán)境保護(hù)法》第十條規(guī)定：“縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)，對(duì)本行政區(qū)域環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。”　　　

　因此，筆者認(rèn)為，市、縣環(huán)保局主要職責(zé)應(yīng)該是做好生態(tài)環(huán)境事務(wù)的統(tǒng)一監(jiān)督管理，這也是監(jiān)察監(jiān)測(cè)實(shí)行省以下分離垂管的重要認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)。作為監(jiān)管者，市、縣局機(jī)關(guān)主要應(yīng)該行使環(huán)保行政審批與監(jiān)督權(quán)力以及開(kāi)展綜合協(xié)調(diào)工作，而監(jiān)察監(jiān)測(cè)只是其獲得監(jiān)管信息的渠道。　　　

　作為環(huán)保局監(jiān)管工作的支撐力量，監(jiān)察監(jiān)測(cè)通過(guò)獨(dú)立開(kāi)展工作，將其收集到的信息反饋到局機(jī)關(guān)，再由局機(jī)關(guān)綜合應(yīng)用到?jīng)Q策管理中，從而有效提高監(jiān)管工作的獨(dú)立性，進(jìn)而提高監(jiān)管工作成效。并且正因?yàn)榄h(huán)保局的監(jiān)管職能要求，需要環(huán)境監(jiān)測(cè)和監(jiān)察工作不受地方政府的干擾。　　　

　作為環(huán)境“護(hù)士”的監(jiān)測(cè)工作，不能因?yàn)椴∪说牟慌浜隙艿礁蓴_，應(yīng)堅(jiān)持一支體溫計(jì)量到底。環(huán)境監(jiān)察同樣必須堅(jiān)持“執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的原則，絕不能因?yàn)榈胤截?cái)稅和GDP發(fā)展需要而網(wǎng)開(kāi)一面。通過(guò)省以下監(jiān)測(cè)監(jiān)察的分離垂管，可以有效抵御地方保護(hù)主義的壓力，以準(zhǔn)確的監(jiān)測(cè)信息和嚴(yán)格的執(zhí)法監(jiān)察，為各級(jí)環(huán)保行政主管部門(mén)提供更為準(zhǔn)確的環(huán)境數(shù)據(jù)和更強(qiáng)的執(zhí)法震懾力量?！　　?br />

　環(huán)境監(jiān)察、監(jiān)測(cè)的剝離，將在一定程度上解決集體“改數(shù)據(jù)”、“捂蓋子”現(xiàn)象。同時(shí)，也需要在新的框架下通過(guò)合理的事權(quán)安排與流轉(zhuǎn)協(xié)作機(jī)制設(shè)計(jì)，減少因部門(mén)分離、溝通不暢帶來(lái)的監(jiān)管效率下降?！　　　?br />

   首先，加強(qiáng)監(jiān)察監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的信息獲取能力。在新的監(jiān)督框架下，對(duì)監(jiān)察監(jiān)測(cè)專門(mén)的執(zhí)法和監(jiān)測(cè)信息獲取能力提出了更高的要求。這就需要將一些過(guò)去不完全相關(guān)的業(yè)務(wù)剝離出去，保障監(jiān)察監(jiān)測(cè)工作的專業(yè)性，盡可能全面準(zhǔn)確地收集執(zhí)法和監(jiān)測(cè)信息?！　　?br />

　對(duì)環(huán)境監(jiān)察隊(duì)伍，要求整體業(yè)務(wù)全能化、個(gè)體業(yè)務(wù)專業(yè)化，形成對(duì)各類(lèi)環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為更全面、更精準(zhǔn)的監(jiān)察能力。加強(qiáng)日常監(jiān)察強(qiáng)度，強(qiáng)化專項(xiàng)監(jiān)察力度，有效提供轄區(qū)環(huán)境執(zhí)法信息。對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)工作，要求形成全面覆蓋的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)監(jiān)測(cè)能力建設(shè)，形成對(duì)各類(lèi)生態(tài)環(huán)境要素的監(jiān)測(cè)調(diào)查能力。提升環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)、污染源監(jiān)督監(jiān)測(cè)和突發(fā)環(huán)境事件的應(yīng)急監(jiān)測(cè)技術(shù)水平和應(yīng)用保障?！　　?br />

　其次，加強(qiáng)監(jiān)察監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的信息化水平。利用監(jiān)察監(jiān)測(cè)工作中獲取的環(huán)境信息，構(gòu)建高效的數(shù)據(jù)庫(kù)，提升部門(mén)間信息共享水平。比如，通過(guò)環(huán)境空氣質(zhì)量信息的共享，確保環(huán)保局能夠及時(shí)應(yīng)對(duì)污染天氣；通過(guò)水源地水質(zhì)信息的共享，確保環(huán)保局能夠及時(shí)開(kāi)展水源地應(yīng)急響應(yīng)；通過(guò)污染源監(jiān)督監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的共享，確保環(huán)保局能夠及時(shí)對(duì)污染企業(yè)開(kāi)展調(diào)查處理，在技術(shù)上強(qiáng)化監(jiān)察監(jiān)測(cè)工作對(duì)環(huán)境管理的支撐能力?！　　?br />

　第三，強(qiáng)化新框架下監(jiān)察監(jiān)測(cè)與環(huán)保局工作之間協(xié)作機(jī)制。監(jiān)察機(jī)構(gòu)對(duì)發(fā)現(xiàn)的違法排污行為或其他線索，除法律法規(guī)安排屬于監(jiān)察機(jī)構(gòu)可以直接處理的情形外，應(yīng)進(jìn)行同級(jí)流轉(zhuǎn)，書(shū)面報(bào)告當(dāng)?shù)丨h(huán)保局，由其指定相應(yīng)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)研究，督促企事業(yè)單位整改或直接處罰。同時(shí)，報(bào)告直管上級(jí)。直管上級(jí)抽查涉事企事業(yè)單位的整改情況，督察下級(jí)環(huán)保局的響應(yīng)情況，看是否存在不作為、懶政等情形。也就是說(shuō)，垂直管理后，市、縣環(huán)境監(jiān)察人員按屬地原則，分級(jí)分類(lèi)履行監(jiān)察職能。對(duì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題線索負(fù)全部責(zé)任，然后移交到當(dāng)?shù)丨h(huán)保局處理，上級(jí)環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)有權(quán)對(duì)處理情況進(jìn)行督查。監(jiān)察垂直后，發(fā)現(xiàn)案情與案件辦理會(huì)形成分離的局面，有利于公正辦案。但局機(jī)關(guān)要加強(qiáng)政策法制等內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的建設(shè)，并制訂其與另外的內(nèi)設(shè)職能機(jī)構(gòu)會(huì)商定案的機(jī)制，是否合理、可行應(yīng)進(jìn)一步論證。　　　　

   監(jiān)測(cè)結(jié)果的流轉(zhuǎn)與監(jiān)察類(lèi)似。對(duì)超標(biāo)的環(huán)境質(zhì)量數(shù)據(jù)，可能導(dǎo)致當(dāng)?shù)卣畠煞N截然不同的反應(yīng)。一種是正能量的，引起地方政府高度關(guān)注，安排資金，責(zé)成環(huán)保局牽頭，其他部門(mén)配合，采取綜合措施改善環(huán)境質(zhì)量，從而發(fā)揮監(jiān)測(cè)的問(wèn)題導(dǎo)向作用；另一種可能是負(fù)能量的，把監(jiān)測(cè)結(jié)果欠佳的壓力全部傳遞給環(huán)保局，使環(huán)保局處境更為艱難，兩頭受壓。環(huán)境質(zhì)量由地方人民政府負(fù)責(zé)，而不是由環(huán)保局負(fù)責(zé)，但在實(shí)際工作中，政府責(zé)任經(jīng)常不自覺(jué)地異化為部門(mén)責(zé)任。對(duì)此，一定要依法扭轉(zhuǎn)。環(huán)境質(zhì)量惡化了，環(huán)保部門(mén)可以通過(guò)監(jiān)測(cè)等手段發(fā)現(xiàn)并查明原因，但需要地方政府統(tǒng)籌經(jīng)信、住建、國(guó)土、農(nóng)業(yè)等部門(mén)的力量打攻堅(jiān)戰(zhàn)，環(huán)保部門(mén)沒(méi)有能力發(fā)現(xiàn)問(wèn)題又獨(dú)自解決問(wèn)題。監(jiān)測(cè)垂直管理后，環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)事權(quán)將上收到上級(jí)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)，為及時(shí)應(yīng)對(duì)環(huán)境考核壓力，環(huán)保局應(yīng)就重要環(huán)境質(zhì)量問(wèn)題及時(shí)向地方政府作專題請(qǐng)示，并將監(jiān)測(cè)報(bào)告附在其后，促使地方政府更主動(dòng)地作出反應(yīng)。　　　　

  監(jiān)察監(jiān)測(cè)垂直管理后，工作內(nèi)容和方式并沒(méi)有發(fā)生變化，只是管理體制有調(diào)整。無(wú)論怎樣改，監(jiān)察監(jiān)測(cè)都是為環(huán)境管理服務(wù)的基本支撐力量。面對(duì)這種轉(zhuǎn)變，各方面都有一個(gè)適應(yīng)和完善的過(guò)程。改革有利于強(qiáng)身健體，需要正確看待，并充滿信心?！　?/span>