一文讀懂PPP模式的優(yōu)點(diǎn)和缺點(diǎn)

(一)PPP模式的優(yōu)點(diǎn)

近年來，在全球各個地區(qū)，通過多種多樣的PPP方式，私營部門在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投資總體上持續(xù)快速增加。結(jié)合全球范圍內(nèi)的PPP項(xiàng)目實(shí)踐，PPP模式的優(yōu)點(diǎn)主要體現(xiàn)在：更高的經(jīng)濟(jì)效率[物有所值(ValueforMoney)]、更高的時間效率、增加基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資、提高公共部門和私營機(jī)構(gòu)的財務(wù)穩(wěn)健性、基礎(chǔ)設(shè)施/公共服務(wù)的品質(zhì)得到改善、實(shí)現(xiàn)長遠(yuǎn)規(guī)劃、樹立公共部門的新形象、私營機(jī)構(gòu)得到穩(wěn)定發(fā)展等。

1.PPP模式可以實(shí)現(xiàn)更高的經(jīng)濟(jì)效率，實(shí)現(xiàn)物有所值

PPP項(xiàng)目依靠利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的伙伴關(guān)系，可以有效降低項(xiàng)目的整體成本。圖1.1顯示了公共部門獨(dú)立開展項(xiàng)目與PPP模式下的成本比較。在公共部門獨(dú)立開展項(xiàng)目時，項(xiàng)目的整體成本由以下幾個部分構(gòu)成：項(xiàng)目建設(shè)成本、運(yùn)營成本、維修和翻新成本、管理成本以及留存的風(fēng)險。在PPP模式下，項(xiàng)目建設(shè)成本、運(yùn)營成本、維修和翻新成本以及私營機(jī)構(gòu)的融資成本統(tǒng)稱為PPP合同約定成本，由于私營機(jī)構(gòu)在建設(shè)施工、技術(shù)、運(yùn)營管理等方面的相對優(yōu)勢得以充分發(fā)揮，PPP合同約定成本會小于公共部門獨(dú)立開展項(xiàng)目時的相應(yīng)成本。另外，由于PPP項(xiàng)目需要協(xié)調(diào)更多參與方的利益，項(xiàng)目管理成本(包括公共部門對項(xiàng)目監(jiān)管、為項(xiàng)目提供準(zhǔn)備工作和支持等產(chǎn)生的成本)會略高于公共部門獨(dú)立開展項(xiàng)目的成本。在風(fēng)險留存方面，由于不同的風(fēng)險分配給管理該類風(fēng)險具有相對優(yōu)勢的參與方，因此項(xiàng)目的總體風(fēng)險狀況得到明顯改善。各項(xiàng)成本的變化以及風(fēng)險狀況的降低，形成了PPP項(xiàng)目的優(yōu)勢，即所謂的“物有所值”部分。

艾倫咨詢集團(tuán)(AllenConsultingGroup)曾對澳洲的21個PPP項(xiàng)目和33個傳統(tǒng)模式項(xiàng)目進(jìn)行過比較，結(jié)果顯示：PPP模式在成本效率方面顯著優(yōu)于傳統(tǒng)模式，從項(xiàng)目立項(xiàng)到項(xiàng)目全部結(jié)束，PPP模式的成本效率比傳統(tǒng)模式提高了30.8%;從絕對金額看，所考察的21個PPP項(xiàng)目的總合同成本為49億美元，項(xiàng)目生命周期的成本超支為5800萬美元;相比之下，33個傳統(tǒng)模式項(xiàng)目的總合同成本為45億美元，項(xiàng)目生命周期的成本超支達(dá)6.73億美元。

2.PPP模式的效率優(yōu)勢不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)效率上，還體現(xiàn)在時間效率上

艾倫咨詢集團(tuán)在同一篇調(diào)查報告中指出，PPP項(xiàng)目的完工進(jìn)度平均比計(jì)劃提前3.4%，而傳統(tǒng)模式項(xiàng)目的完工進(jìn)度平均比計(jì)劃推遲23.5%。另外，傳統(tǒng)模式下，項(xiàng)目完工的超時程度受項(xiàng)目大小影響較為嚴(yán)重，項(xiàng)目越大，工程進(jìn)度延期的程度越高，但在PPP模式下，沒有發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目大小對工程進(jìn)度的顯著影響。

其他機(jī)構(gòu)或研究者大多得出相似的結(jié)果。例如，英國審計(jì)署對PFI模式(英國PPP的主要模式)和傳統(tǒng)模式的效率進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)，結(jié)果表明：在PFI模式下，76%的項(xiàng)目按進(jìn)度計(jì)劃完成，78%的項(xiàng)目支出在預(yù)算之內(nèi);而在傳統(tǒng)模式下，只有30%的項(xiàng)目按進(jìn)度計(jì)劃完成，27%的項(xiàng)目支出在預(yù)算之內(nèi)。在另外一篇報道中，英國審計(jì)署相信現(xiàn)有的PFI項(xiàng)目將節(jié)省至少15億英鎊的支出。

是否能夠提高項(xiàng)目總體效率，是判斷PPP模式是否適用的關(guān)鍵。財政部在2014年11月29日發(fā)布的《政府和社會資本合作模式操作指南》中明確提出：財政部門(政府和社會資本合作中心)會同行業(yè)主管部門，從定性和定量兩方面開展物有所值評價工作。本書其他章節(jié)也對物有所值評價進(jìn)行了詳細(xì)論述。

3.PPP模式有助于增加基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資資金來源

PPP模式下，項(xiàng)目融資更多地由私營機(jī)構(gòu)完成，從而緩解了公共部門增加預(yù)算、擴(kuò)張債務(wù)的壓力，因此公共部門可以開展更多、更大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在政府因財政緊縮，或信用降低而無法進(jìn)行大規(guī)模融資時，PPP模式可以為政府提供表外融資。

傳統(tǒng)政府模式和PPP模式下，政府的支出情況對比見圖1.2。PPP模式下，政府不僅可以節(jié)省基礎(chǔ)設(shè)施的初期建設(shè)投資支出，還可以鎖定項(xiàng)目運(yùn)行費(fèi)用支出，一方面降低短期籌集大量資金的財務(wù)壓力，另一方面提高預(yù)算的可控性，這兩個方面都有利于政府進(jìn)一步擴(kuò)大對基礎(chǔ)設(shè)施的投入。

PPP的這一優(yōu)勢對現(xiàn)階段的國內(nèi)地方政府意義重大，通過推廣PPP模式，可以化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險。運(yùn)用轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營—移交(TOT)、改建—運(yùn)營—移交(ROT)等方式，將融資平臺公司存量基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)項(xiàng)目轉(zhuǎn)型為政府和社會資本合作項(xiàng)目，引入社會資本參與改造和運(yùn)營，將政府性債務(wù)轉(zhuǎn)換為非政府性債務(wù)，可以減輕地方政府的債務(wù)壓力。

4.PPP模式可提高公共部門和私營機(jī)構(gòu)的財務(wù)穩(wěn)健性

一方面，由于政府將部分項(xiàng)目責(zé)任和風(fēng)險轉(zhuǎn)移給了私營機(jī)構(gòu)，項(xiàng)目超預(yù)算、延期或在運(yùn)營中遇到各種困難而導(dǎo)致的或有財政負(fù)債增加的風(fēng)險被有效隔離。另一方面，由于PPP模式下的項(xiàng)目融資在整個項(xiàng)目合同期間是有保障的，且不受周期性的政府預(yù)算調(diào)整的影響，這種確定性可以提高整個項(xiàng)目生命周期?資計(jì)劃的確定性和效率，提高公共部門的財務(wù)穩(wěn)健性。此外，PPP項(xiàng)目的性質(zhì)決定了項(xiàng)目需求所產(chǎn)生的風(fēng)險相對較低，項(xiàng)目的未來收入比較確定，提高了社會資本的財務(wù)穩(wěn)健性。

5.PPP模式可使基礎(chǔ)設(shè)施/公共服務(wù)的品質(zhì)得到改善

一方面，參與PPP項(xiàng)目的私營機(jī)構(gòu)通常在相關(guān)領(lǐng)域積累了豐富經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)，私營機(jī)構(gòu)在特定的績效考核機(jī)制下有能力提高服務(wù)質(zhì)量。另一方面，PPP模式下，私營機(jī)構(gòu)的收入和項(xiàng)目質(zhì)量掛鉤：政府付費(fèi)的項(xiàng)目中，政府會根據(jù)項(xiàng)目不可用的程度，或未達(dá)到事先約定的績效標(biāo)準(zhǔn)而扣減實(shí)際付款(付款金額在項(xiàng)目開始時約定);在使用者付費(fèi)的項(xiàng)目中，使用者的需求和項(xiàng)目的質(zhì)量正相關(guān),這就使私營機(jī)構(gòu)有足夠的動力不斷提高服務(wù)質(zhì)量。如果設(shè)施或服務(wù)由公共部門單獨(dú)提供，由于其缺乏相關(guān)的項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，且由于其在服務(wù)提供和監(jiān)督過程中既當(dāng)“運(yùn)動員”又當(dāng)“裁判員”，績效監(jiān)控難以落到實(shí)處。在傳統(tǒng)政府模式下，地方政府通常為某項(xiàng)重大工程臨時組織指揮部之類的專門工作團(tuán)隊(duì)，負(fù)責(zé)組織項(xiàng)目設(shè)計(jì)與建設(shè)，建設(shè)完成后移交給政府下屬事業(yè)單位或國有企業(yè)日常運(yùn)營。由于工作團(tuán)隊(duì)缺乏相關(guān)項(xiàng)目運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，所以難以保證項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量，無力控制項(xiàng)目建設(shè)成本，甚至?xí)蚪?jīng)驗(yàn)不足導(dǎo)致項(xiàng)目失敗。并且，工作團(tuán)隊(duì)付出大量學(xué)費(fèi)積累的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，在當(dāng)?shù)乜赡茉贌o用武之地，因?yàn)楫?dāng)?shù)夭粫?jīng)常有同類重大項(xiàng)目需要新建，資源浪費(fèi)與效率較低問題突出。

6.PPP模式有助于公共部門/私營機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)長遠(yuǎn)規(guī)劃

在傳統(tǒng)政府模式下，一個項(xiàng)目會被分包成很多子合同，由不同的參與者執(zhí)行，這些參與者之間通常并沒有緊密的合作。在PPP模式下，由于項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營通常都由同一個聯(lián)合體執(zhí)行，雖然聯(lián)合體也由不同的參與者構(gòu)成，但由于各個參與者需要為同一個目標(biāo)和利益工作，項(xiàng)目的不同參與者之間可以得到充分整合，實(shí)現(xiàn)良好的協(xié)同。此外，由于項(xiàng)目的收益涉及整個生命周期(wholeoflifecycle)，在利益驅(qū)動下，私營機(jī)構(gòu)將基于更長遠(yuǎn)的考慮，選擇最合適的技術(shù)，實(shí)現(xiàn)設(shè)施長期價值的最大化和成本的最小化。而在傳統(tǒng)政府模式下，則更多是基于短期的財政壓力、政策導(dǎo)向和預(yù)算限制來考慮。

7.PPP模式有助于樹立公共部門的新形象

在PPP模式得到良好推廣和執(zhí)行的情況下，所有項(xiàng)目都能按時、按預(yù)算完成，而且基礎(chǔ)設(shè)施/公共服務(wù)的品質(zhì)得到有效提高，可以使公眾對政府的美譽(yù)度增加，對政府的財政管理能力信心倍增。

8.通過推廣PPP模式，可以使私營機(jī)構(gòu)得到穩(wěn)定發(fā)展

PPP模式為私營機(jī)構(gòu)提供了風(fēng)險較低、現(xiàn)金流穩(wěn)定、由政府合同背書的長期投資機(jī)會，可以有效刺激當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)，增加就業(yè)機(jī)會。

(二)PPP模式的缺點(diǎn)

雖然PPP模式的上述優(yōu)勢得到市場的一致認(rèn)可，并且大部分都有實(shí)證數(shù)據(jù)支持，但任何事情都不可能十全十美，PPP模式在運(yùn)作過程中也存在以下缺點(diǎn)：私營機(jī)構(gòu)融資成本較高、特許經(jīng)營導(dǎo)致的壟斷性、復(fù)雜的交易結(jié)構(gòu)帶來的低效率、長期合同缺乏靈活性、成本和服務(wù)之間的兩難選擇等。

1.PPP模式導(dǎo)致私營機(jī)構(gòu)融資成本較高

與公共部門相比，金融市場對私營機(jī)構(gòu)信用水平的認(rèn)可度通常略低，導(dǎo)致私營機(jī)構(gòu)的融資成本通常要高于公共機(jī)構(gòu)的融資成本。當(dāng)然，在評價社會資本的融資成本時，除了考慮利率之外，還需要考慮項(xiàng)目所轉(zhuǎn)移的風(fēng)險、社會資本的創(chuàng)新能力，以及項(xiàng)目總體績效的提升等，從社會整體的功效考慮項(xiàng)目價值。此外，社會資本和公共機(jī)構(gòu)的融資成本也在進(jìn)一步接近，雖然融資成本的差異不可能完全消除，但這方面的影響在逐漸降低。

圖1.3顯示了10年期的企業(yè)債和相同年限國債、地方政府債、城投債的到期收益率。其中，企業(yè)債可以近似為大型社會資本的融資成本;國債為無風(fēng)險利率;地方政府債可以視為地方政府信用擔(dān)保的融資成本;由于融資平臺在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的特殊地位，城投債的收益率可視為目前部分在建基礎(chǔ)設(shè)施的融資成本。可以看到：大型社會資本的融資成本高于國債和地方政府債，低于城投債;社會資本的融資成本和國債/地方政府債的差距在逐漸縮小，尤其是2015年年初以來，社會資本的融資成本無論是絕對值，還是與國債/地方政府債的差距，都在逐漸降低。

2.PPP模式普遍采用的特許經(jīng)營制度可能導(dǎo)致壟斷

一方面，在PPP模式下，居高的投標(biāo)成本和交易費(fèi)用以及復(fù)雜的長期合同，導(dǎo)致很多規(guī)模較小的私營機(jī)構(gòu)對PPP項(xiàng)目望而卻步，因此減少了政府部門對社會資本的選擇空間，也使招投標(biāo)過程不能實(shí)現(xiàn)良好的競爭性。另一方面，PPP模式普遍采用的特許經(jīng)營制度，實(shí)際上使中標(biāo)的投資運(yùn)營商獲得了一定程度的壟斷性，利益基本上能得到合同保障。這種缺乏競爭的環(huán)境在某些情況下會減弱私營機(jī)構(gòu)降低成本、提高服務(wù)品質(zhì)的動力。當(dāng)然，PPP模式并不是產(chǎn)生壟斷性的必要條件，在單純的政府模式下，政府實(shí)際上也表現(xiàn)出壟斷性。

3.PPP項(xiàng)目復(fù)雜的交易結(jié)構(gòu)可能降低效率

首先，在PPP項(xiàng)目中，通常需要多個獨(dú)立參與者通力合作，而多個參與者會導(dǎo)致整個項(xiàng)目的約束條件增加。其次，由于每個參與項(xiàng)目的商業(yè)機(jī)構(gòu)都會在咨詢、會計(jì)和法律等方面產(chǎn)生支出，這部分支出會包括在投標(biāo)價格中，從而傳導(dǎo)給公共部門。國外的經(jīng)驗(yàn)顯示，PPP市場越成熟，這部分成本就越低。例如，如果公共部門采用標(biāo)準(zhǔn)化的合同體系，可以為參與商業(yè)機(jī)構(gòu)節(jié)省在項(xiàng)目盡職調(diào)查和評估過程中所產(chǎn)生的成本。同時，在評估增加的這部分交易成本時，也需要考慮PPP模式下通過風(fēng)險分擔(dān)帶來的額外好處。再次，復(fù)雜的交易結(jié)構(gòu)需要公共部門和私營機(jī)構(gòu)建立與PPP模式相匹配的專業(yè)能力?，F(xiàn)階段，國內(nèi)相關(guān)方面的能力欠缺較為明顯，現(xiàn)狀的改善還需要較長時間。在這種情況下，政府部門過度依賴外部咨詢機(jī)構(gòu)，會導(dǎo)致在項(xiàng)目開展過程中所積累的知識和經(jīng)驗(yàn)并沒有沉淀在公共部門內(nèi)部，這又減緩了公共部門提升建設(shè)相關(guān)能力的進(jìn)度。目前，各個國家都成立了類似PPP中心的組織，包括中國的財政部PPP中心、英國的InfrastructureUK、加拿大的PPPCanada、美國的NCPPP、歐盟的EPEC等，這些組織在沉淀PPP項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)和知識的過程中起著非常重要的作用。最后，交易結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性和眾多的參與方可能使項(xiàng)目溝通存在一定的障礙，特別是在未來發(fā)生一些不可預(yù)料的事件時，可能會在合同條款的爭議方面耗費(fèi)過多時間。而且，即便在項(xiàng)目啟動的過程中，也可能存在公共部門內(nèi)部意見不一致，或民眾和公共部門意見不一致的情況，這在一定程度上會降低效率。

4.PPP的長期合同缺乏足夠的靈活性

為了項(xiàng)目長期運(yùn)行穩(wěn)定，PPP合同可能會比較嚴(yán)格，靈活性不夠，公共部門或私營機(jī)構(gòu)在起草合同的時候，很難將未來的變化充分地考慮進(jìn)來，合同條款通常只考慮當(dāng)前時點(diǎn)的情況，導(dǎo)致項(xiàng)目后期管理不能因時制宜，而只能遵照合同條款執(zhí)行——哪怕這些條款已經(jīng)不再能使項(xiàng)目生命周期的綜合成本最優(yōu)化。解決合同靈活性和合理性的途徑有兩個方面：一是在項(xiàng)目前期就盡最大努力做好整個生命周期的規(guī)劃，通常，公共部門需要聘請具有豐富PPP項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)的咨詢機(jī)構(gòu)對項(xiàng)目進(jìn)行前期調(diào)查分析，確保參與方對項(xiàng)目需求有充分的理解，對項(xiàng)目的費(fèi)用有可靠的預(yù)算，對風(fēng)險有全面的評估并可以在公共部門和私營機(jī)構(gòu)間實(shí)現(xiàn)最優(yōu)分擔(dān);同時，還要確保通過招投標(biāo)過程得到具有競爭性的報價，當(dāng)然這些前期工作勢必產(chǎn)生不菲的成本。二是在起草合同時保留適當(dāng)?shù)撵`活性，這也必將增加成本，一方面是來自投資的不確定性增加而產(chǎn)生的風(fēng)險溢價，另一方面是來自將來需要改變對私營機(jī)構(gòu)的激勵機(jī)制而產(chǎn)生的或有支出。解決合同靈活性和合理性的成本，有可能降低項(xiàng)目投資者的投資回報率，防止出現(xiàn)過高的投資回報率。

5.公眾使用公共產(chǎn)品/公共服務(wù)的成本表面上可能提高

如果公共產(chǎn)品/公共服務(wù)由公共部門提供，由于公共部門的非營利性和不按全成本核算定價的特點(diǎn)，公眾所付出的直接使用費(fèi)用較低。當(dāng)然，世界上不存在免費(fèi)午餐，低收費(fèi)最終會表現(xiàn)為地方政府債務(wù)的累積或公共機(jī)構(gòu)的虧損，也會通過其他渠道由公眾承擔(dān)相關(guān)成本，甚至潛在成本可能更高。在PPP模式的定價機(jī)制下，私營機(jī)構(gòu)需要補(bǔ)償項(xiàng)目相關(guān)的全部成本并獲得合理水平的投資收益，對產(chǎn)品或服務(wù)進(jìn)行市場化的定價，可能增加公眾的直接使用成本。如此，PPP合同中約定的定價機(jī)制可能是控制公共資源使用成本的一個手段，但定價機(jī)制的確定同樣困難，尤其在涉及多邊合作的PPP項(xiàng)目中，不僅需要考慮當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展水平、技術(shù)進(jìn)步的趨勢，還需要考慮匯率等其他因素。一個典型的例子是來賓B電廠的電價，資料顯示來賓B電廠的電價比來賓A電廠的電價高出60%有余，其中一個主要原因是運(yùn)營期滿15年后項(xiàng)目公司將項(xiàng)目資產(chǎn)無償移交給地方政府，項(xiàng)目的巨額投資要在15年內(nèi)回收，遠(yuǎn)低于電廠的正常使用年限和投資回收期。從各國的經(jīng)驗(yàn)來看，PPP項(xiàng)目總體上可以降低公眾使用公共產(chǎn)品/公共服務(wù)的綜合成本。

通過前文的實(shí)證數(shù)據(jù)，我們可以發(fā)現(xiàn)，PPP模式在提高效率方面的貢獻(xiàn)有大量實(shí)證案例支撐，通過必要的流程優(yōu)化、引入適宜的爭議解決機(jī)制，并規(guī)范公共治理方式，可以有效控制效率降低的風(fēng)險。