PPP項(xiàng)目落地加速 喜or憂？

　　日前，財(cái)政部PPP中心發(fā)布全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)第二季度報(bào)告顯示，6月末全國(guó)PPP項(xiàng)目庫(kù)中進(jìn)入執(zhí)行階段的項(xiàng)目增至619個(gè)，總投資額達(dá)1萬(wàn)億元。二季度比一季度新增250個(gè)落地項(xiàng)目，增長(zhǎng)67.7%，國(guó)內(nèi)PPP項(xiàng)目正在加速落地。PPP項(xiàng)目落地加速，一方面預(yù)示著一個(gè)統(tǒng)一規(guī)范、公開(kāi)透明、競(jìng)爭(zhēng)有序的PPP市場(chǎng)正在逐步形成，這是全國(guó)上下共同努力之成果，令人欣喜。另一方面，不排除部分項(xiàng)目為落地而落地，蘿卜快了不洗泥，為項(xiàng)目后期運(yùn)作埋下隱患。謹(jǐn)防欲速則不達(dá)

　　經(jīng)過(guò)兩年的預(yù)熱，PPP成為舉國(guó)上下一件大事，各地推進(jìn)PPP項(xiàng)目的迫切心情可以理解，但不必過(guò)于追求落地速度，PPP項(xiàng)目發(fā)展有其自身的規(guī)律。根據(jù)財(cái)政部PPP中心二季度報(bào)告，PPP示范項(xiàng)目平均落地周期是13.5個(gè)月，需要注意的是，入選財(cái)政部PPP示范項(xiàng)目庫(kù)的項(xiàng)目，大都是前期工作準(zhǔn)備充分、相對(duì)成熟的。各地不妨根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況，參照這一落地周期進(jìn)行對(duì)照。

　　過(guò)于追求速度，甚至限時(shí)速成的PPP項(xiàng)目，很可能因?yàn)椴僮鞑灰?guī)范給項(xiàng)目將來(lái)的執(zhí)行和移交埋下隱患。PPP項(xiàng)目通常具有建設(shè)內(nèi)容復(fù)雜、合作周期較長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)變數(shù)較大等特點(diǎn)，客觀上需要花費(fèi)一段較長(zhǎng)的時(shí)間來(lái)完成整個(gè)項(xiàng)目的采購(gòu)工作。在前期識(shí)別、準(zhǔn)備工作不充分的情況下，比如采購(gòu)需求不明確、邊界條件不清晰，交易結(jié)構(gòu)及達(dá)成的合同條件存在諸多待確定事項(xiàng)，開(kāi)了許多約定不明的口子，等到PPP項(xiàng)目合同簽約再回頭處理這些問(wèn)題，難免會(huì)造成考慮問(wèn)題不周、項(xiàng)目條件設(shè)計(jì)有失公允等情況。從我們近期觀察，實(shí)踐中類(lèi)似情況并不少見(jiàn)，項(xiàng)目剛剛簽約地方政府就和社會(huì)資本開(kāi)撕，后面日子可還長(zhǎng)著呢。民企發(fā)展受限根據(jù)二季度報(bào)告，PPP示范項(xiàng)目中已簽約的社會(huì)資本共119家，其中民企43家、混合所有制8家、外企3家、國(guó)企65家，民企占比為36%。數(shù)據(jù)差強(qiáng)人意，但市場(chǎng)中的民企實(shí)體感受未必會(huì)如此樂(lè)觀。

　　PPP實(shí)踐中，國(guó)有資本熱、民營(yíng)資本冷的現(xiàn)象由來(lái)已久，多數(shù)是央企和其他地方國(guó)企扮演社會(huì)資本角色，民營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)作為社會(huì)資本的很少。民企參與度低一是固有的市場(chǎng)規(guī)律，更主要的是地方政府的央企迷信心態(tài)在作怪。

　　不可否認(rèn)，央企、國(guó)企資質(zhì)、財(cái)力、融資能力在基建領(lǐng)域?qū)γ衿笥兄雺菏降母?jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，這是現(xiàn)實(shí)市場(chǎng)規(guī)律。但民企靈活高效、管理成本低的特點(diǎn)，也能為PPP項(xiàng)目帶來(lái)極大的促進(jìn)作用。央企、國(guó)企和地方政府投資之所以能對(duì)民間投資形成擠出效應(yīng)，更在于地方主政者追求政治正確、放心央企信用的心態(tài)。基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目尋求長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)，民企信用與倒閉風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的種種不安全感，讓政府政府明顯偏好國(guó)企央企，因?yàn)樗麄冏詭ЫㄔO(shè)運(yùn)營(yíng)能力強(qiáng)、財(cái)務(wù)實(shí)力雄厚、政治方向正確的標(biāo)簽。

　　目前PPP市場(chǎng)中活躍的央企大都是承包類(lèi)企業(yè)，他們是否愿意以及能否完善參與PPP項(xiàng)目全生命周期的運(yùn)營(yíng)管理仍未可知?，F(xiàn)實(shí)條件下，各行各類(lèi)社會(huì)資本對(duì)PPP發(fā)展仍不可或缺，民企發(fā)展問(wèn)題理應(yīng)受到更多重視。運(yùn)營(yíng)監(jiān)管挑戰(zhàn)大

　　項(xiàng)目的簽約落地意味著項(xiàng)目執(zhí)行的開(kāi)始、監(jiān)管工作的啟動(dòng)，大規(guī)模的項(xiàng)目落地必然帶來(lái)大量的監(jiān)管工作，這對(duì)地方政府來(lái)講也是一大挑戰(zhàn)。

　　在項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，需要項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和其他相關(guān)行業(yè)管理部門(mén)聯(lián)合監(jiān)管，通常包括事前、事中和事后監(jiān)管。目前大多數(shù)地方政府對(duì)于PPP項(xiàng)目的監(jiān)管能力不足，一方面他們傾向于認(rèn)為，項(xiàng)目監(jiān)管是項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的責(zé)任。另一方面，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)自身也缺乏PPP監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)倍感壓力，一來(lái)二去PPP項(xiàng)目監(jiān)管很容易落入真空。這對(duì)主張按效付費(fèi)的PPP模式而言，無(wú)疑是莫大諷刺。

　　監(jiān)管工作能否落實(shí)到位，一是看地方政府能力建設(shè)，如何加強(qiáng)PPP人才隊(duì)伍建設(shè)，完善機(jī)構(gòu)設(shè)置、監(jiān)管架構(gòu)、實(shí)施措施與問(wèn)責(zé)等政策制度。二是看項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)設(shè)置是否合理，是否具有可操作性，這又回到第一個(gè)話題即項(xiàng)目前期操作的規(guī)范性，績(jī)效指標(biāo)既不能大而化之也不宜過(guò)細(xì)，否則可能帶來(lái)高昂的履約監(jiān)管成本。

　　總的來(lái)講，PPP項(xiàng)目落地加快，是國(guó)內(nèi)推廣PPP兩年多來(lái)的一個(gè)自然的結(jié)果，這與PPP各相關(guān)方的努力協(xié)作密不可分。項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中，難免出現(xiàn)偏差或不盡合理的地方，我們將這些問(wèn)題提出，并不是一味地加以指責(zé)，而是將我們所觀察到或認(rèn)為可能在未來(lái)會(huì)出現(xiàn)的問(wèn)題列舉出來(lái)，希望引起大家關(guān)注，盡早對(duì)它們進(jìn)行修正和處置，更好地推動(dòng)國(guó)內(nèi)PPP發(fā)展。