PPP模式潛在風(fēng)險(xiǎn) 管不好弊大于利

　　目前，各級政府對PPP模式十分看好，將其當(dāng)作解決公共服務(wù)投入不足的萬能鑰匙，卻忽視了我國PPP制度的先天不足。筆者認(rèn)為，如果管理不當(dāng)，PPP模式所帶來的副作用將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過公共服務(wù)短缺本身。因此，應(yīng)采取有效措施，加強(qiáng)防范，做真的好的PPP項(xiàng)目，造福于民。

　　PPP模式的潛在風(fēng)險(xiǎn)

　　社會資本的逐利性。公共服務(wù)具有公益性，而資本是逐利的。將二者有機(jī)結(jié)合，需要完善的制度作為支撐。社會資本進(jìn)入公共服務(wù)體系，必然要產(chǎn)生利潤，如果PPP項(xiàng)目管理不到位，政府不再起主導(dǎo)作用，或過分依賴社會資本，政府就會被“綁架”，公眾就得花更多錢去購買服務(wù)。

　　正如馬克思所言，“當(dāng)利潤達(dá)到10%的時(shí)候，他們將蠢蠢欲動;當(dāng)利潤達(dá)到50%的時(shí)候，他們將鋌而走險(xiǎn);當(dāng)利潤達(dá)到100%的時(shí)候，他們敢于踐踏人間的一切法律;當(dāng)利潤達(dá)到300%的時(shí)候，他們敢于冒絞刑的危險(xiǎn)”。由于社會資本在技術(shù)、信息、資金等方面居于強(qiáng)勢地位，為謀取暴利甚至不惜犧牲公眾利益，致使政府面臨公眾的壓力，違約風(fēng)險(xiǎn)加大，三方關(guān)系的平衡將被打破。另外，一旦社會資本追逐暴利增加了民眾的負(fù)擔(dān)，將引起社會動蕩，相比于公共服務(wù)的短缺危害更大。

　　財(cái)政預(yù)算的長期性。說到底，PPP模式是政府今日無財(cái)力做的事，采取引入社會資金來投資，然后通過政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助等形式(包括投資資金的利息)明日逐步歸還給投資主體，也即“寅吃卯糧”。

　　目前，PPP項(xiàng)目必須納入預(yù)算管理，且政府和社會資本合作期限一般不少于25年。不少地區(qū)還作出了“每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%”的類似規(guī)定。假定某市2015年公共預(yù)算支出為100億元，全年PPP項(xiàng)目總投資(或某一個(gè)PPP項(xiàng)目的投資額)為150億元，合作期為20年，財(cái)政每年則應(yīng)支付(也只可支付)10億元(用于支付社會資本方承擔(dān)的年均建設(shè)成本、年度運(yùn)營成本和合理利潤)。換句話說，政府每年應(yīng)支付的PPP項(xiàng)目的債務(wù)是當(dāng)年公共預(yù)算支出的10%。在地方財(cái)政收入放緩的大背景下，如果該市2016年公共預(yù)算支出為110億元，那么，2016年最多只有110億元的10%，即1.1億元用作新的PPP項(xiàng)目支出了。預(yù)算支出以預(yù)算收入為前提，誰能保證25年間財(cái)政收入增長一定會高于GDP?再加上地方政府債務(wù)，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)較難避免。

　　社會資本的風(fēng)險(xiǎn)性。社會資本組成、來源復(fù)雜，由于籌集渠道堵塞、投資回報(bào)不佳、投資戰(zhàn)線過長導(dǎo)致資金缺口較大等問題，資金鏈斷裂時(shí)有發(fā)生，進(jìn)而影響PPP項(xiàng)目的正常建設(shè)、運(yùn)營，易造成“綁架”政府、危害社會公共利益的局面。

　　管理運(yùn)作的復(fù)雜性。采用PPP模式建設(shè)、管理公共服務(wù)，不僅投資主體多元化，管理運(yùn)行機(jī)制也較為復(fù)雜。在PPP項(xiàng)目中，既有政府及其授權(quán)的實(shí)施機(jī)構(gòu)，也有社會資本及其支持金融機(jī)構(gòu)，還有眾多施工單位、材料供應(yīng)方和中介機(jī)構(gòu)等，存在多個(gè)利益主體。整個(gè)交易合同體系龐大復(fù)雜，項(xiàng)目操作技術(shù)要求高，風(fēng)險(xiǎn)易傳導(dǎo)、放大，一旦管理失控甚至?xí)绊懸粋€(gè)地區(qū)的穩(wěn)定。

　　責(zé)任主體的多元化。PPP項(xiàng)目中與之相關(guān)人員較多，依據(jù)PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)，目前可歸納為12類之多，即項(xiàng)目發(fā)起方及主管部門、項(xiàng)目論證專家組成人員、監(jiān)管機(jī)關(guān)及主管部門、組織采購的代理機(jī)構(gòu)、參與評審的專家評委、待選合作伙伴、出資銀行、被選定的合作伙伴、項(xiàng)目承建商、項(xiàng)目監(jiān)理商、驗(yàn)收人、專業(yè)運(yùn)營團(tuán)隊(duì)。如此眾多的責(zé)任主體，只要有一個(gè)出現(xiàn)問題，整個(gè)項(xiàng)目都可能無法正常進(jìn)行，追責(zé)的難度也較大。

　　規(guī)范PPP項(xiàng)目管理的舉措

　　PPP模式中，風(fēng)險(xiǎn)可謂無處不在，有必要采取多種措施，防范和降低風(fēng)險(xiǎn)。

　　做好項(xiàng)目評估論證。PPP項(xiàng)目投資大、周期長、涉及面廣、社會關(guān)注度高，必須在事前組織科學(xué)的評估和財(cái)政承受能力論證，廣泛征求各方建議，杜絕“拍腦袋”決策。

　　明確項(xiàng)目主體責(zé)任。PPP項(xiàng)目中相關(guān)人員較多，必須明確各方當(dāng)事人的主體責(zé)任。

　　公開項(xiàng)目信息，實(shí)行透明操作。只有信息公開才能防止暗箱操作，讓違規(guī)行為無處遁藏。

　　合理選擇采購方式。各種采購方式都有相應(yīng)的適用條件，只有用對了采購方式，才能選出合適的合作伙伴，保證PPP項(xiàng)目物有所值。

　　規(guī)范實(shí)施采購活動。政府采購要求程序合法，切不可“偷工減料”，更不能“彎道超車”，擅自減少采購程序，否則就是違法。

　　開展全方位、多維度的監(jiān)督。通過新聞媒體信息公開、聘請?zhí)丶s監(jiān)督員、邀請人大代表和政協(xié)委員、公證和紀(jì)檢監(jiān)察介入等多種形式進(jìn)行監(jiān)督，可有效降低PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)。