我國PPP政策中沒有解讀的幾個關(guān)鍵概念

　　中央力推PPP已經(jīng)兩年多，取得了不少成績，但也不可否認，由于有關(guān)方對PPP內(nèi)涵和中央部委有關(guān)政策的理解不到位、不準確甚至錯誤(懂裝不懂的人除外)，有些項目做得不規(guī)范，為將來留下隱患，偏離了中央推廣PPP的初衷。因我國目前尚未正式出臺國家層面的PPP法或特許經(jīng)營法，故本文基于我國目前層級最高、涉及部委最多的政策，即國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)的由發(fā)改委、財政部、住建部、交通部、水利部和人民銀行聯(lián)合發(fā)布的2015年第25號令《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》(業(yè)內(nèi)俗稱“PPP小法”，以下簡稱“辦法”)，重點解讀“辦法”和其它相關(guān)PPP政策基本上都涉及的幾個關(guān)鍵概念，希望能幫助PPP有關(guān)方更好地理解和實施PPP項目。

　　為什么PPP的合作期限原則上是10~30年?

　　“辦法”第六條中規(guī)定PPP的合作期限“最長不超過30年”，其主要原因是：1)人的壽命決定的。因為投資PPP項目必然需要公司高層做決策，高層管理人員一般都四五十歲，基于職業(yè)道德和負責(zé)任，希望在退休或有生之年看到項目現(xiàn)金流由負變正(開始盈利，公共產(chǎn)品一般要10年左右甚至更長，取決于財務(wù)分析)和移交(此時可知道確切盈利額);另外，規(guī)范的公司一般有獎懲機制，參與者和決策者根據(jù)項目實施結(jié)果可能再獲額外獎金或被追責(zé)。2)設(shè)施的壽命決定的。最典型的例子是電廠等設(shè)備投資占比很高的項目，社會資本希望在設(shè)備的最佳經(jīng)濟壽命期前后盈利并移交，以避免設(shè)備大修甚至更換而需要延長合作期而夜長夢多;而公路、橋梁、隧道、軌道交通等項目的設(shè)施壽命較長，故主要是由人的壽命決定的;3)技術(shù)的壽命決定的。最典型的例子是信息和通訊技術(shù)(ICT)等技術(shù)發(fā)展極快但項目殘值很低或幾乎沒有的項目，特許期一般更短。

　　財金[2015]57號文“關(guān)于進一步做好PPP項目示范工作的通知”第二(六)條規(guī)定PPP示范項目“原則上不低于10年”，其主要原因是：1)財務(wù)分析決定的。因為PPP項目是提供公共產(chǎn)品/服務(wù)，如果是經(jīng)營性項目(使用者付費)，要考慮使用者的支付意愿和支付能力，價格不能太高;如果是公益性項目(政府付費)，要考慮政府的財政承受力，“每一年度全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%”(財金[2015]21號文“PPP項目財政承受能力論證指引”第二十五條);如果是準經(jīng)營性項目(使用者付費+政府補缺)，則上述二者都要考慮。2)全過程集成決定的。如果合作期限太短，不利于設(shè)計、建設(shè)、運營的全過程集成優(yōu)化、減少協(xié)調(diào)界面和提高效率，不利于設(shè)施長期質(zhì)量和性能、不利于降低項目全壽命期成本和提高服務(wù)水平，甚至有可能造成社會資本短期投機行為。3)倒逼地方政府完善信用和管理制度決定的。如果合作期限太短，政府付費項目就變成了BT或拉長版BT，而BT的缺點在我國過去十幾年的實踐中已經(jīng)證明：很容易造成地方政府寅吃卯糧、形成巨額地方債務(wù);項目成本高企(比政府投資模式一般高10-30%)。而且，10年一般是政府的兩屆任期，如果經(jīng)過這種倒逼完善，即歷經(jīng)了兩屆政府，政府仍遵守PPP合同，說明這個地方政府信用和管理制度已經(jīng)比較完善，反過來又有利于改善當(dāng)?shù)赝顿Y環(huán)境。

　　什么是項目融資?為什么國際上的PPP多是項目融資?

　　“辦法”第十二條提到“融資方式”，第二十四條提到“結(jié)構(gòu)化融資”，第二十三條“預(yù)期收益質(zhì)押貸款”等，都與項目融資相關(guān)。對一般公眾而言，項目融資可以作廣義和狹義兩種理解。作廣義的理解，項目融資是指為特定項目的建設(shè)、收購或債務(wù)重組等進行的融資活動，即“為項目進行融資”。從金融學(xué)角度而言，廣義項目融資是指債權(quán)人(如銀行)對借款人(如項目公司)抵押資產(chǎn)以外的資產(chǎn)有100%追索權(quán)的融資活動，本質(zhì)上就是企業(yè)融資(CorporateFinance)。若狹義地理解，項目融資就是本文所指的“通過項目去融資”，即通過一個項目的期望收益即現(xiàn)金流量、項目資產(chǎn)與合同權(quán)益去融資。從金融學(xué)角度而言，狹義項目融資是指債權(quán)人對借款人抵押資產(chǎn)以外的資產(chǎn)沒有追索權(quán)或僅有有限追索權(quán)的融資活動。按照FASB(美國財會標準手冊)所下的定義，“項目融資(Project Finance)是指對需要大規(guī)模資金的項目而采取的金融活動。借款人原則上將項目本身擁有的資金及其收益作為還款資金來源，而且將其項目資產(chǎn)作為抵押條件來處理。該項目主體的一般性信用能力通常不被作為重要因素來考慮。這是因為其項目主體要么是不具備其他資產(chǎn)的企業(yè)，要么對項目主體的所有者(母公司)不能直接追究責(zé)任，兩者必居其一。”本文此后所提到的項目融資都是指狹義項目融資。