PPP項目案例運作經(jīng)驗總結及啟示

　　本文基于三類項目(準經(jīng)營性項目、經(jīng)營性項目及公益性項目)案例分析，從項目選擇、伙伴選擇、合同訂立和合同履行等方面總結PPP項目運作中可借鑒的經(jīng)驗和存在不足，旨在對未來的項目實踐具有一定指導意義。

　　第一，在項目選擇上，政府方不宜過度推廣PPP模式，在篩選和發(fā)起項目時應綜合評估項目建設的必要性及合規(guī)性、PPP模式的適用性、財政承受能力等因素，確保PPP項目“物有所值”。其中，準經(jīng)營性項目雙方應側重對項目盈利和補償機制達成共識;經(jīng)營性項目應具有明確的收費機制以確保合理的投資回報率;公益性項目要準確評估當期和預測未來政府的財政實力，確保政府購買能力。

　　第二，在伙伴選擇上，應充分理解PPP模式“強調(diào)市場機制、促進資源優(yōu)化配置”的內(nèi)涵。政府方應公平擇優(yōu)選擇具有較強專業(yè)能力和融資實力的社會資本方作為合作伙伴，以有效減輕政府債務壓力，提高項目運營效率。社會資本方應選擇履約意愿和履約能力較強的政府方進行合作。

　　第三，在合同訂立方面，雙方均需重視通過合同正確表達意愿、合理分配風險、妥善履行義務、有效主張權利。合同內(nèi)容要在風險分擔和利益分配方面兼顧公平與效率，同時要預留調(diào)整和變更空間。其中，準經(jīng)營性項目合同的訂立要充分詳盡市場因素變化所導致的社會資本收益率降低的彌補機制，保證社會資本能夠取得合理的回報率;經(jīng)營性項目的合同應重點關注收費機制、項目唯一性等方面違約的補償機制;公益性項目的合同訂立中應重點關注政府購買的資金來源、償付機制及違約處罰機制。

　　第四，在合同履行方面，政府方和社會資本方均應遵循契約精神。值得關注的是，政府方往往占據(jù)強勢地位，其尤其應注重轉變觀念，避免單方面拒絕履行合同、變更合同條款及政府更迭引致的履諾風險。

　　【一、研究背景】

　　2014年是中國全面深化經(jīng)濟改革的破題之年。一方面，我國經(jīng)濟發(fā)展進入“新常態(tài)”，未來“三駕馬車”將更均衡的促進經(jīng)濟發(fā)展。短期內(nèi)，“穩(wěn)增長”是經(jīng)濟發(fā)展主導政策，投資需求仍對經(jīng)濟增長起“托底”作用，而在目前制造業(yè)化解產(chǎn)能過剩和房地產(chǎn)業(yè)去庫存過程中，基礎設施投資仍將是現(xiàn)階段穩(wěn)定經(jīng)濟增長的重要抓手。另一方面，2009年以來，在擴張性經(jīng)濟政策主導下，伴隨投資快速增長，政府性債務規(guī)模急劇增長。為化解地方債務風險，2014年中央全面啟動深化財稅體制改革，地方政府自發(fā)自還債券試行、《預算法修正案》通過、國發(fā)[2014]43號文、45號文和財預[2014]351號文等政策文件相繼發(fā)布。根據(jù)相關文件要求，未來將剝離地方政府融資平臺政府融資職能，建立以地方政府債券為主的地方政府舉債模式，大力推廣政府與社會資本合作(PPP)模式。盡管短期內(nèi)PPP模式的實施和推廣仍處于觀望期，大規(guī)模推廣尚需培育，預計2015年通過PPP模式解決地方政府基建融資規(guī)模有限(2015年預計在1.8萬億至2.1萬億之間)，但長期來看，PPP模式有利于緩解財政支出壓力、為城市基礎設施建設形成可持續(xù)的資金投入機制，同時有利于提高公共產(chǎn)品或服務的質量和供給效率，發(fā)展空間廣闊。在未來地方政府發(fā)債規(guī)模設限，逐步剝離融資平臺政府融資職能的過程中，隨著PPP配套法規(guī)和政策逐步完善和實施，PPP模式將成為地方政府基礎設施建設融資模式的主要組成部分。

　　目前，為配合中央“大力推廣政府與社會資本合作(PPP)模式”的政策要求，2014年12月4日，財政部發(fā)布了《關于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財金[2014]113號)(以下簡稱《操作指南》);國家發(fā)改委發(fā)布了《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》(發(fā)改投資[2014]2724號)(以下簡稱《指導意見》)?！恫僮髦改稀泛汀吨笇б庖姟访鞔_了PPP模式的適用范圍和相關參與方的職責分工、風險分擔和收益分配和保障等內(nèi)容，為PPP項目的實施初步搭建了制度框架和保障。但基于PPP模式仍處于初期探索階段，未來在操作實踐中仍將面臨諸多問題。

　　本篇研究報告為中債資信《PPP系列研究》的第二期。本文基于案例分析，從項目選擇、伙伴選擇、合同訂立和合同履行等方面總結三類項目(準經(jīng)營性項目、經(jīng)營性項目及公益性項目)PPP運作中可借鑒的經(jīng)驗和存在不足，旨在對未來的項目實踐具有一定指導意義。

　　【二、案例選取及分析】

　　(一)準經(jīng)營性項目

　　1、案例選取

　　依據(jù)《指導意見》，準經(jīng)營性項目是指“經(jīng)營收費不足以覆蓋投資成本、需政府補貼部分資金或資源的項目”，“可通過政府授予特許經(jīng)營權附加部分補貼或直接投資參股等措施，采用建設—運營—移交(BOT)、建設—擁有—運營(BOO)等模式推進”。具體而言，其具有以下幾個特點：其一，與公益性項目相比，其具有比較明確的受益對象，具備收費條件，因而具有一定經(jīng)濟效益;其二，與經(jīng)營性項目相比，由于項目具有較強的社會效應(正外部性)，項目建設和運營直接關系公眾的切身利益，因此收費機制往往由政府制定，項目自身收益不太好，項目自身運營效益不足以完全覆蓋投資成本，需要政府適當進行補貼。