PPP項目案例運(yùn)作經(jīng)驗總結(jié)及啟示

　　本文基于三類項目(準(zhǔn)經(jīng)營性項目、經(jīng)營性項目及公益性項目)案例分析，從項目選擇、伙伴選擇、合同訂立和合同履行等方面總結(jié)PPP項目運(yùn)作中可借鑒的經(jīng)驗和存在不足，旨在對未來的項目實踐具有一定指導(dǎo)意義。

　　第一，在項目選擇上，政府方不宜過度推廣PPP模式，在篩選和發(fā)起項目時應(yīng)綜合評估項目建設(shè)的必要性及合規(guī)性、PPP模式的適用性、財政承受能力等因素，確保PPP項目“物有所值”。其中，準(zhǔn)經(jīng)營性項目雙方應(yīng)側(cè)重對項目盈利和補(bǔ)償機(jī)制達(dá)成共識;經(jīng)營性項目應(yīng)具有明確的收費(fèi)機(jī)制以確保合理的投資回報率;公益性項目要準(zhǔn)確評估當(dāng)期和預(yù)測未來政府的財政實力，確保政府購買能力。

　　第二，在伙伴選擇上，應(yīng)充分理解PPP模式“強(qiáng)調(diào)市場機(jī)制、促進(jìn)資源優(yōu)化配置”的內(nèi)涵。政府方應(yīng)公平擇優(yōu)選擇具有較強(qiáng)專業(yè)能力和融資實力的社會資本方作為合作伙伴，以有效減輕政府債務(wù)壓力，提高項目運(yùn)營效率。社會資本方應(yīng)選擇履約意愿和履約能力較強(qiáng)的政府方進(jìn)行合作。

　　第三，在合同訂立方面，雙方均需重視通過合同正確表達(dá)意愿、合理分配風(fēng)險、妥善履行義務(wù)、有效主張權(quán)利。合同內(nèi)容要在風(fēng)險分擔(dān)和利益分配方面兼顧公平與效率，同時要預(yù)留調(diào)整和變更空間。其中，準(zhǔn)經(jīng)營性項目合同的訂立要充分詳盡市場因素變化所導(dǎo)致的社會資本收益率降低的彌補(bǔ)機(jī)制，保證社會資本能夠取得合理的回報率;經(jīng)營性項目的合同應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注收費(fèi)機(jī)制、項目唯一性等方面違約的補(bǔ)償機(jī)制;公益性項目的合同訂立中應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注政府購買的資金來源、償付機(jī)制及違約處罰機(jī)制。

　　第四，在合同履行方面，政府方和社會資本方均應(yīng)遵循契約精神。值得關(guān)注的是，政府方往往占據(jù)強(qiáng)勢地位，其尤其應(yīng)注重轉(zhuǎn)變觀念，避免單方面拒絕履行合同、變更合同條款及政府更迭引致的履諾風(fēng)險。

　　【一、研究背景】

　　2014年是中國全面深化經(jīng)濟(jì)改革的破題之年。一方面，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入“新常態(tài)”，未來“三駕馬車”將更均衡的促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。短期內(nèi)，“穩(wěn)增長”是經(jīng)濟(jì)發(fā)展主導(dǎo)政策，投資需求仍對經(jīng)濟(jì)增長起“托底”作用，而在目前制造業(yè)化解產(chǎn)能過剩和房地產(chǎn)業(yè)去庫存過程中，基礎(chǔ)設(shè)施投資仍將是現(xiàn)階段穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長的重要抓手。另一方面，2009年以來，在擴(kuò)張性經(jīng)濟(jì)政策主導(dǎo)下，伴隨投資快速增長，政府性債務(wù)規(guī)模急劇增長。為化解地方債務(wù)風(fēng)險，2014年中央全面啟動深化財稅體制改革，地方政府自發(fā)自還債券試行、《預(yù)算法修正案》通過、國發(fā)[2014]43號文、45號文和財預(yù)[2014]351號文等政策文件相繼發(fā)布。根據(jù)相關(guān)文件要求，未來將剝離地方政府融資平臺政府融資職能，建立以地方政府債券為主的地方政府舉債模式，大力推廣政府與社會資本合作(PPP)模式。盡管短期內(nèi)PPP模式的實施和推廣仍處于觀望期，大規(guī)模推廣尚需培育，預(yù)計2015年通過PPP模式解決地方政府基建融資規(guī)模有限(2015年預(yù)計在1.8萬億至2.1萬億之間)，但長期來看，PPP模式有利于緩解財政支出壓力、為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)形成可持續(xù)的資金投入機(jī)制，同時有利于提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率，發(fā)展空間廣闊。在未來地方政府發(fā)債規(guī)模設(shè)限，逐步剝離融資平臺政府融資職能的過程中，隨著PPP配套法規(guī)和政策逐步完善和實施，PPP模式將成為地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資模式的主要組成部分。

　　目前，為配合中央“大力推廣政府與社會資本合作(PPP)模式”的政策要求，2014年12月4日，財政部發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財金[2014]113號)(以下簡稱《操作指南》);國家發(fā)改委發(fā)布了《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》(發(fā)改投資[2014]2724號)(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)。《操作指南》和《指導(dǎo)意見》明確了PPP模式的適用范圍和相關(guān)參與方的職責(zé)分工、風(fēng)險分擔(dān)和收益分配和保障等內(nèi)容，為PPP項目的實施初步搭建了制度框架和保障。但基于PPP模式仍處于初期探索階段，未來在操作實踐中仍將面臨諸多問題。

　　本篇研究報告為中債資信《PPP系列研究》的第二期。本文基于案例分析，從項目選擇、伙伴選擇、合同訂立和合同履行等方面總結(jié)三類項目(準(zhǔn)經(jīng)營性項目、經(jīng)營性項目及公益性項目)PPP運(yùn)作中可借鑒的經(jīng)驗和存在不足，旨在對未來的項目實踐具有一定指導(dǎo)意義。

　　【二、案例選取及分析】

　　(一)準(zhǔn)經(jīng)營性項目

　　1、案例選取

　　依據(jù)《指導(dǎo)意見》，準(zhǔn)經(jīng)營性項目是指“經(jīng)營收費(fèi)不足以覆蓋投資成本、需政府補(bǔ)貼部分資金或資源的項目”，“可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)附加部分補(bǔ)貼或直接投資參股等措施，采用建設(shè)—運(yùn)營—移交(BOT)、建設(shè)—擁有—運(yùn)營(BOO)等模式推進(jìn)”。具體而言，其具有以下幾個特點(diǎn)：其一，與公益性項目相比，其具有比較明確的受益對象，具備收費(fèi)條件，因而具有一定經(jīng)濟(jì)效益;其二，與經(jīng)營性項目相比，由于項目具有較強(qiáng)的社會效應(yīng)(正外部性)，項目建設(shè)和運(yùn)營直接關(guān)系公眾的切身利益，因此收費(fèi)機(jī)制往往由政府制定，項目自身收益不太好，項目自身運(yùn)營效益不足以完全覆蓋投資成本，需要政府適當(dāng)進(jìn)行補(bǔ)貼。