PPP是如何興起的

　　自十八屆三中全會(huì)提出“允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”以來(lái)，PPP模式再次被推廣，一共經(jīng)歷了四個(gè)階段。

　　(1)第一階段是籌備探索階段，2013年11月到2014年12月，主要是財(cái)政部和發(fā)改委各自為戰(zhàn)，示范項(xiàng)目以存量項(xiàng)目包裝為主。

　　(2)第二階段是突破推廣階段。2015年1月到2015年5月，這是PPP最關(guān)鍵的一個(gè)突破階段。PPP的政策首次從部委層面升級(jí)到中央層面，三部委聯(lián)合發(fā)布的“政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)”，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)做出明確指示。更重要的是，發(fā)改委組織地方上報(bào)了第一批PPP項(xiàng)目庫(kù)進(jìn)行大規(guī)模推介，地方的熱情被徹底點(diǎn)燃了，很多項(xiàng)目開(kāi)始包裝成PPP。

　　(3)第三階段是加速簽約的蜜月階段。從2015年6月到2015年12月，在中央的頂層設(shè)計(jì)明確之后，地方掀起了一陣PPP熱潮。第一，幾個(gè)代表性的省市先后召開(kāi)PPP簽約大會(huì)進(jìn)行集中推介、招標(biāo)和簽約，簽約規(guī)模急劇攀升。第二，簽約的好項(xiàng)目越來(lái)越多，一些經(jīng)典項(xiàng)目產(chǎn)生了一定的示范效應(yīng)，形成良性循環(huán)，加快了簽約速度。第三，一些地方開(kāi)始成立地方性的PPP引導(dǎo)基金，真金白銀的刺激了PPP發(fā)展?？傮w來(lái)看，由于政策陸續(xù)突破，前期積累的好項(xiàng)目多，而且問(wèn)題還未充分暴露，PPP各方還處于蜜月期，所以PPP經(jīng)歷了發(fā)展最快的一段時(shí)期。

　　(4)第四階段是問(wèn)題暴露之后的攻堅(jiān)落地階段。經(jīng)過(guò)前期PPP模式的快速發(fā)展，PPP在落地過(guò)程中一些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題也逐步顯現(xiàn)。第一，財(cái)政部和發(fā)改委之間的機(jī)構(gòu)沖突。第二，招投標(biāo)法和政府采購(gòu)法的沖突，目前沒(méi)有上位法的情況下，無(wú)法裁決。第三，地方政府信用缺失，把亂七八糟的項(xiàng)目都包裝成PPP，社會(huì)資本參與意愿不高。第四，PPP項(xiàng)目質(zhì)量不高，重融資而輕運(yùn)營(yíng)，大部分是走老路。隨著這些問(wèn)題的凸顯，中央和地方在這個(gè)階段都開(kāi)始陸續(xù)出臺(tái)一些針對(duì)性的改進(jìn)措施，來(lái)克服PPP落地的瓶頸，提高PPP的項(xiàng)目質(zhì)量。這段時(shí)間PPP簽約的速度慢下來(lái)了，但逐步開(kāi)始有一些項(xiàng)目開(kāi)工建設(shè)，落地生根。

　　第一階段：從2013年11月到2014年12月，籌備探索階段

　　從2013年11月到2014年12月，這個(gè)階段主要是財(cái)政部和發(fā)改委各自為戰(zhàn)，各自進(jìn)行一些基礎(chǔ)定義、研究和準(zhǔn)備工作，示范項(xiàng)目以存量項(xiàng)目包裝為主。最早中央在十八屆三中全會(huì)提出“允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”，但還沒(méi)有明確提出“政府和社會(huì)資本合作”的概念。

　　1. 提出概念：明確模式定義。2014年5月，財(cái)政部成立政府和社會(huì)資本合作(PPP)工作領(lǐng)導(dǎo)小組。2014年9月財(cái)政部下發(fā)《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》(76號(hào)文)，這是部委級(jí)別首次專(zhuān)門(mén)就PPP模式發(fā)布的框架性指導(dǎo)意見(jiàn)。對(duì)PPP模式進(jìn)行詳細(xì)明確的界定，詳述了PPP模式的重要意義，部署了PPP推廣事宜。

　　2. 創(chuàng)造條件：地方投融資改革。2014年10月頒布的“43號(hào)文”，明確提出剝離城投公司的政府融資職能，提出“推廣使用政府與社會(huì)資本合作模式。鼓勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營(yíng)。”這實(shí)際上為地方投融資模式的轉(zhuǎn)變和PPP模式的發(fā)展埋下了種子。

　　3. 走向?qū)嵺`：頒布指南，成立PPP中心，推出示范項(xiàng)目。2014年11月和12月，財(cái)政部和發(fā)改委分別頒布了《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》和《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》從項(xiàng)目操作流程、創(chuàng)新金融支持等多層次多角度指導(dǎo)PPP項(xiàng)目運(yùn)作實(shí)施，標(biāo)志著PPP正從理論走向?qū)嵺`。2014年12月，財(cái)政部成立PPP中心，著手PPP工作的政策研究、咨詢(xún)培訓(xùn)、信息統(tǒng)計(jì)和國(guó)際交流等，并公布首批示范項(xiàng)目，共計(jì)30個(gè)，總投資規(guī)模約1800億元。示范項(xiàng)目是由各省財(cái)政部門(mén)推薦，財(cái)政部組織專(zhuān)家評(píng)審選出的，涉及軌道交通、供水供暖、污水處理和垃圾處理等多個(gè)方面，以存量項(xiàng)目為主，且多已投入運(yùn)行。

　　表1 PPP綱領(lǐng)性文件