PPP項目識別與可行性研究

　　推廣運用政府和社會資本合作(PPP)模式，是我國既已確定的重大改革任務，對于加快新型城鎮(zhèn)化建設、提升國家治理能力、構建現(xiàn)代財政制度、促進投融資體制機制創(chuàng)新等具有重要意義。

　　我們知道PPP項目識別的質量關系到PPP項目的成敗。根據財政部財經(2014)113號文，即《關于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》，在操作流程圖中，項目識別階段分為項目發(fā)起、項目篩選、物有所值評價、財政承受能力論證四個步驟。在實踐中，PPP項目識別與我國既有的基本建設程序中的可行性研究是什么關系?財政部要求的PPP項目評價體系，即物有所值評價(VFM)、財政承受能力評價與我國基本建設程序中的可行性研究是何種關系?在實操中對于PPP項目是先立項還是先進行兩個評價?這些問題近來在業(yè)界引起廣泛的討論。

　　要破解這些問題，需要從PPP項目政府公共決策的內在邏輯和物有所值評價(VFM)、財政承受能力評價(FAA)歷史演進的角度來分析。

　　眾所周知，PPP項目主要是提供基礎設施和公共服務類的項目，普遍具有自然壟斷或公共產品的特征，而這些項目通常也是屬于市場配置資源失靈的項目。PPP項目毋庸置疑是政府公共投資項目的范疇，但是采用了PPP模式來采購實現(xiàn)，而不是傳統(tǒng)政府采購模式。

　　根據世界銀行的做法，在政府公共投資決策階段，PPP項目的識別篩選要解決至少四個問題。1、項目本身是否合理、有意義?也就是項目是否滿足標準的項目評價標準，比如技術上的可行性和經濟分析的合理性，即項目本身的可行性。不管該項目采取什么樣的采購模式，這對所有投資的項目都必須要做的。這個分析在很多國家是在項目被識別為潛在的PPP項目之前。2、該項目作為PPP項目的機會在商業(yè)上對于市場的吸引力。3、如果這個項目以PPP的模式采購完成，相比于傳統(tǒng)采購模式是否物有所值(VFM)? 4、該項目財政是否能夠承受(FAA)?對以上4個問題的考慮，其實就是項目的可行性分析、PPP商業(yè)可行性分析、PPP模式的物有所值評價和財政承受能力評價。由此可見，PPP的物有所值評價只是在公共項目本身合理可行、具有意義的前提下，通過PPP模式和傳統(tǒng)采購模式(PSC)比較后，即物有所值分析，由政府部門判斷到底采取何種采購模式實施項目的一種決策工具，是公共項目投資決策分析框架中的一部分。從內在邏輯來看，PPP項目的可行性研究首先最根本的是該項目的可行性。在此前提下，才能再探討采取何種采購模式更有效率，即物有所值和政府財政能否承受這兩個問題，這是下一個層級項目具體實施層面的問題。但是這兩個層級的問題從整體上來說，都是事關PPP項目可行性的問題，是緊密相連，不能分開的。

　　作為PPP起源地的英國不管是基礎設施項目，還是公共服務，所有的項目都采用經濟費用效益分析或經濟效果分析，即可行性研究，來檢測項目的可行性。近二十年來，才發(fā)明了PPP/PFI當中使用的VFM工具，作為在項目可行性研究分析基礎上對于項目采購實施模式的一個補充分析測試，來判斷到底是采用傳統(tǒng)采購模式，還是采用PPP模式。而項目本身的可行性分析是項目決策的關鍵，而VFM不能替代可行性研究分析。2015年7月，查詢英國財政部網站，“物有所值”已經成為定性評價，且不單獨作為項目是否應采用PF2模式的評判標準。

　　在我國借鑒國外經驗所實施的項目可行性研究中就有專門關于項目實施的環(huán)節(jié)，VFM和FAA作為PPP項目投資決策分析框架中的一部分，從某種意義上來講，也是可行性研究內容的范疇，是公共項目可行性研究在采購實施環(huán)節(jié)的深化和細化。

　　根據我國財政部財經(2014)113號文，在其PPP操作流程圖中,在項目識別環(huán)節(jié)雖然沒有放入可行性研究的步驟，但在項目識別的第二章節(jié)正文中明確指出，PPP項目由政府或社會資本發(fā)起，以政府為主。政府部門可從國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃及行業(yè)專項規(guī)劃中的新建、改建項目或存量公共資產中遴選潛在項目。社會資本應以項目建議書的方式向有關政府主管部門推薦潛在的PPP項目。財政部會同行業(yè)主管部門對潛在的PPP項目進行評估篩選，確定備選項目。財政部門應根據篩選結果制定項目年度和中期開發(fā)計劃。文中還明確規(guī)定對于列入年度開發(fā)計劃的項目，項目發(fā)起方應按財政部門的要求提交相關資料。新建、改建項目應提交可行性研究報告等。而存量項目雖沒有提及要提交可行性研究報告，但需要提交的初步實施方案當中，就涵蓋了可行性研究的主要核心內容，這可視為PPP備選項目在不需要建設環(huán)節(jié)特殊情況下，兩個評價資料申報的可行性研究的簡化版本。由此可見，雖然在財政部的PPP操作流程圖中沒有明確放入可行性研究的步驟，但是在正文中第二章節(jié)明確了在兩個評價之前，即物有所值評價和財政承受能力評價之前，需要做好可行性研究，并提交政府主管部門可行性研究相關資料作為申報兩個評價的基礎性材料。這與PPP項目的公共投資決策的內在邏輯是一致的，也是符合國際上的通行做法。這與國家發(fā)改委的基本建設程序也是基本相銜接的，只是需要更加明示而已。

　　針對當前關于PPP項目識別與可行性研究爭論的問題，筆者認為不但需要相關政府部門攜手合作，站在整個國家經濟社會發(fā)展的大局，根據PPP項目實施內在邏輯，銜接好PPP項目與現(xiàn)有項目投資有關政策體系和流程，使其更加清晰，建立良好的協(xié)同工作機制，也需要社會各界共同努力，特別是有關行業(yè)協(xié)會，應加強行業(yè)的正確引導，發(fā)揮引領作用，承擔起相應的責任和使命，切實提高PPP咨詢機構的能力和水平，為更好地推進我國PPP事業(yè)的健康發(fā)展發(fā)揮應有的作用。

　　中國工程咨詢協(xié)會副處長，高級經濟師