油氣產(chǎn)業(yè)如何“從全產(chǎn)業(yè)鏈放寬準(zhǔn)入”？

　　我國(guó)油氣產(chǎn)業(yè)當(dāng)前最突出的矛盾和問題莫過于市場(chǎng)集中度高，壟斷現(xiàn)象突出，這種壟斷不僅在某個(gè)環(huán)節(jié)存在，而是從上游到下游整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈都或多或少存在。按從全產(chǎn)業(yè)鏈放寬準(zhǔn)入的新思路，與新電改方案在放開準(zhǔn)入方面?zhèn)戎刂邢掠苇h(huán)節(jié)不同，油氣產(chǎn)業(yè)的改革主要側(cè)重在上中游環(huán)節(jié)放寬準(zhǔn)入，以求在油氣勘探開采及進(jìn)口環(huán)節(jié)形成有序競(jìng)爭(zhēng)格局，在上游環(huán)節(jié)創(chuàng)新油氣資源開采的經(jīng)營(yíng)模式，最終放開油氣進(jìn)口限制，實(shí)行油氣進(jìn)口多元化。

　　新電改方案出臺(tái)后，油氣產(chǎn)業(yè)改革成了業(yè)界新的期待。未來油氣產(chǎn)業(yè)如何改?重點(diǎn)改什么?社會(huì)各界存在諸多討論，但萬變不離其宗，無論是主張改革礦權(quán)制度還是主張管道業(yè)務(wù)獨(dú)立，無論主張從母公司剝離油服業(yè)務(wù)還是主張現(xiàn)有油氣企業(yè)合并，未來油氣改革始終都繞不開的核心議題，是如何放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，充分發(fā)揮市場(chǎng)作用?；诖?，國(guó)務(wù)院近日批轉(zhuǎn)的國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于2015年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見》提及，要研究提出石油天然氣體制改革總體方案，在全產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)放寬準(zhǔn)入。

　　筆者以為，“從全產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)放寬準(zhǔn)入”這個(gè)新提法，抓住了當(dāng)前油氣產(chǎn)業(yè)要害。

　　與電力、煤炭等其他行業(yè)一樣，除了市場(chǎng)制度不夠完善、市場(chǎng)主體不夠健全、價(jià)格機(jī)制不夠順暢、管理和監(jiān)管機(jī)制不夠科學(xué)，政府職能越位、缺位、不到位，我國(guó)油氣產(chǎn)業(yè)當(dāng)前最突出的矛盾和問題莫過于市場(chǎng)集中度高，壟斷現(xiàn)象突出，這種壟斷不僅在某個(gè)環(huán)節(jié)存在，而是從上游到下游整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈都或多或少存在。

　　對(duì)產(chǎn)業(yè)壟斷形成的原因，經(jīng)濟(jì)學(xué)家曼昆根據(jù)進(jìn)入障礙將壟斷劃分為經(jīng)濟(jì)性、自然性和行政性三類。其中，行政性壟斷是指政府利用自身資源或權(quán)利，通過一系列行政手段、行業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)章制度和行業(yè)準(zhǔn)入限制的法律法規(guī)等對(duì)行業(yè)準(zhǔn)入實(shí)施的管制，設(shè)置市場(chǎng)進(jìn)入壁壘，限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的行為。對(duì)我國(guó)油氣行業(yè)來說，當(dāng)前的壟斷不僅有自然性壟斷的原因，更是行政性壟斷所導(dǎo)致的行業(yè)壟斷。比如對(duì)原油開采生產(chǎn)環(huán)節(jié)的限制，對(duì)原油煉化環(huán)節(jié)的限制，對(duì)成品油流通環(huán)節(jié)的限制，對(duì)原油進(jìn)出口環(huán)節(jié)的限制等等。

　　在世界范圍內(nèi)，大多數(shù)國(guó)家的油氣產(chǎn)業(yè)都具有很強(qiáng)的壟斷性，但這種壟斷性并非行政性壟斷，而是市場(chǎng)激烈競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果?？梢哉f，政策性壟斷直接決定了我國(guó)油氣產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，尤其對(duì)油氣資源開采市場(chǎng)的準(zhǔn)入限制導(dǎo)致了我國(guó)油氣開采市場(chǎng)的高度集中。而上游油氣開采市場(chǎng)的高度集中又直接限制了下游各個(gè)環(huán)節(jié)的競(jìng)爭(zhēng)，致使油氣產(chǎn)成品供需失衡，油氣市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制低效率。此外，政策性壟斷還制約了民營(yíng)企業(yè)在油氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大，不利于促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，提升整個(gè)油氣產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營(yíng)效率。

　　那么，我國(guó)油氣產(chǎn)業(yè)如何從全產(chǎn)業(yè)鏈放寬準(zhǔn)入?按新思路，與新電改方案在放開準(zhǔn)入方面?zhèn)戎刂邢掠苇h(huán)節(jié)不同，油氣產(chǎn)業(yè)的改革主要側(cè)重在上中游環(huán)節(jié)放寬準(zhǔn)入，以求在油氣勘探開采及進(jìn)口環(huán)節(jié)形成有序競(jìng)爭(zhēng)格局，在上游環(huán)節(jié)創(chuàng)新油氣資源開采的經(jīng)營(yíng)模式，最終放開油氣進(jìn)口限制，實(shí)行油氣進(jìn)口多元化。

　　在上中游環(huán)節(jié)放寬準(zhǔn)入的大致步驟，首先是修改油氣區(qū)塊管理規(guī)則，以尚未登記的常規(guī)油氣區(qū)塊和非常規(guī)油氣區(qū)塊為突破口，通過公開招標(biāo)發(fā)放許可證等方式鼓勵(lì)各類資本進(jìn)入。同時(shí)加強(qiáng)常規(guī)和非常規(guī)油氣資源區(qū)塊的招投標(biāo)和管理標(biāo)準(zhǔn)。其次，放松油氣礦區(qū)的許可證政策，修訂或重新制定許可證的發(fā)放與延長(zhǎng)規(guī)定，并從嚴(yán)執(zhí)行油氣資源勘探開發(fā)許可經(jīng)營(yíng)的有關(guān)規(guī)定，嚴(yán)控現(xiàn)有探礦權(quán)延期條件，對(duì)超過一定時(shí)限不做實(shí)質(zhì)性勘探的區(qū)塊應(yīng)予以收回重新招標(biāo)，以杜絕“圈而不勘”的現(xiàn)象。同時(shí)嘗試建立許可證市場(chǎng)，使許可證能自由流通和交易。然后，加強(qiáng)對(duì)區(qū)塊開采的監(jiān)督檢查，要求資源勘探開發(fā)區(qū)塊持有者在保護(hù)商業(yè)秘密和權(quán)益的年限后按工作階段上交地質(zhì)資料，作為國(guó)家基礎(chǔ)性、公益性信息資源向新進(jìn)入者和研究機(jī)構(gòu)開放。再者，引進(jìn)國(guó)際上先進(jìn)的油氣資源勘探與開采技術(shù)、適當(dāng)允許外國(guó)資本有條件地進(jìn)入石油產(chǎn)業(yè)的勘探開采領(lǐng)域。

　　根據(jù)國(guó)際成功經(jīng)驗(yàn)，先進(jìn)的勘探技術(shù)和勘探思路是發(fā)現(xiàn)和開發(fā)潛在油氣資源的最有效途徑。大型石油跨國(guó)公司的高效率往往具有很強(qiáng)的示范效應(yīng)，對(duì)我國(guó)石油企業(yè)開采效率的提高具有一定程度的促進(jìn)作用。

　　在上游環(huán)節(jié)創(chuàng)新油氣資源開采的經(jīng)營(yíng)模式，則考慮以三大國(guó)有石油企業(yè)的混合所有制改革為契機(jī)，推進(jìn)油氣行業(yè)各類資本交叉持股、合作經(jīng)營(yíng)。例如，嘗試使用開采成果一定比例分成的模式來共同開發(fā)某一油氣資源。同時(shí)，建立油氣探礦、采礦權(quán)流動(dòng)和退出機(jī)制，鼓勵(lì)國(guó)有石油公司將其持有的油氣資源探礦權(quán)、采礦權(quán)用于與民營(yíng)企業(yè)的合作。對(duì)于原先受到技術(shù)限制未能充分開發(fā)的油氣資源，可嘗試采取招投標(biāo)的形式轉(zhuǎn)讓給其他石油企業(yè)。為促進(jìn)油氣上游環(huán)節(jié)對(duì)外開放，對(duì)國(guó)際石油企業(yè)許諾一定的稅收優(yōu)惠，但定期修改稅收優(yōu)惠條件和嚴(yán)格審查納稅情況。

　　對(duì)于油氣中下游環(huán)節(jié)，新思路是視各環(huán)節(jié)的性質(zhì)以及市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)程度分別采取措施。

　　在油氣中游運(yùn)輸環(huán)節(jié)，實(shí)行管網(wǎng)與油氣供應(yīng)、銷售相分離，漸次推動(dòng)管網(wǎng)獨(dú)立。由于管網(wǎng)公司在上游業(yè)務(wù)或下游業(yè)務(wù)中存在自身利益，為避免壟斷，管網(wǎng)公司應(yīng)在管理和經(jīng)營(yíng)上獨(dú)立于上游或下游的其他企業(yè)。建議借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)制要求油氣管輸公司只參與油氣輸送、不參與油氣生產(chǎn)、銷售，推行“廠網(wǎng)分離”、“網(wǎng)銷分離”、“儲(chǔ)運(yùn)分離”，漸次推動(dòng)管網(wǎng)獨(dú)立。

　　制定強(qiáng)制性規(guī)則，嚴(yán)格落實(shí)管網(wǎng)“第三方公開準(zhǔn)入”機(jī)制。在將油氣管網(wǎng)與油氣生產(chǎn)、銷售業(yè)務(wù)分離、獨(dú)立核算的同時(shí)，為遏制不正當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)，還應(yīng)制定強(qiáng)制性第三方公開準(zhǔn)入規(guī)則，要求管網(wǎng)運(yùn)輸企業(yè)向包括它自己在內(nèi)的所有托運(yùn)人公平開放管道運(yùn)輸業(yè)務(wù)，依據(jù)一定的條件代表第三方運(yùn)輸燃?xì)狻？紤]到鼓勵(lì)油氣基礎(chǔ)設(shè)施投資的需要，目前可先對(duì)油氣長(zhǎng)輸管道實(shí)行協(xié)商性的第三方公開準(zhǔn)入制度。

　　在油氣下游銷售環(huán)節(jié)，對(duì)批發(fā)與零售行業(yè)，放開市場(chǎng)和引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的措施主要是進(jìn)一步推進(jìn)成品油銷售市場(chǎng)的改革和促進(jìn)市場(chǎng)參與主體的多元化。在批發(fā)銷售領(lǐng)域，積極鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)和外國(guó)資本以合作或合資的形式進(jìn)入成品油批發(fā)市場(chǎng)。在零售領(lǐng)域，放松對(duì)非國(guó)營(yíng)加油站成品油供應(yīng)來源的限制，增加成品油的供應(yīng)渠道，放松對(duì)外資的多數(shù)股權(quán)限制，讓更多有實(shí)力的成品油零售企業(yè)與中石油和中石化展開激烈競(jìng)爭(zhēng)。

　　對(duì)城市燃?xì)馐袌?chǎng)，在當(dāng)前繼續(xù)實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)制度，并借鑒英國(guó)的最高限價(jià)監(jiān)管模型，完善激勵(lì)性價(jià)格監(jiān)管措施。在待時(shí)機(jī)成熟后，就要進(jìn)一步打破壟斷，推動(dòng)城市燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)制度向經(jīng)營(yíng)許可制度轉(zhuǎn)變，全面開放城市燃?xì)馐袌?chǎng)，建立多元化投融資體制，鼓勵(lì)城市燃?xì)馐袌?chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。